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权力与责任-第6部分
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国际政治生活是有机的，而不是机械的，其本质是变化的。规范国际生活并能够在长时间里发挥效应的体系，只能是那些具有足够灵活性、能够随着相关国家利益和权力的不断变化而进行自我调节的
体系。3
在一个权力分散、需要国际制度以加强合作应对跨国威胁的时代，他们预言式的告诫显得更加正确。
运用他们的远见卓识，考察冷战后的制度创新与改革，我们得出了关于设计有效制度应对当前挑战的九条经验：
第一，美国的赞同是成功的必要条件。尽管美国不能规定制度创新或改革的进程，但是它可以阻断几乎任何事情，美国的地位因此是至关重要的。有的时候，其他力量也可以领导，就像澳大利亚在制定《化学武器公约》（Chemical Weapons Convention）以及英国在应对人道主义危机问题上所发挥的作用那样。但是，至少美国必须支持这样的行动，在关乎美国核心利益的领域，美国也必须展示其领导能力，尽管有的时候这种领导可以在幕后进行。
第二，主要大国之间的基本一致也是成功的必要条件之一。在制度创新上，最近的一次惨败是2006年建立的联合国*理事会，它取代了联合国*委员会。美国、欧盟、俄罗斯和中国在拟议中的新理事会的构成及其活动上，产生了很大分歧。各方对最后的妥协方案都不满意，其能否推进*也值得怀疑。这个经历清醒地提示人们，在大国没有就目标与行动达成一致的情况下，新的国际制度难以奏效。
然而，下面的例子从另外一个方面补充并修正了上述结论，这一点对于未来的制度创新非常关键。并不是说只有所有大国完全一致的时候，创新才能出现。例如，联合国维和行动的规模和范围不断扩大，中国一开始并不愿意在“保护平民”或“保护责任”的授权下，支持在内战的国家部署维和部队。然而，在谨慎、耐心和持续的努力之下，中国默许、支持、并最终参与了联合国在保护授权下的维和行动。4
第三，大国一致是必要条件，但并不是充分条件。争取所有大国一致与获取广泛的支持和合法性并非一回事，后者是确立新的合作安排所必需的。要想在全球范围内取得成功，通常需要两种进程。第一种为多次互动性进程，这一进程是规模较小范围内主要大国团体之间的互动，目的是使主要大国能够就基本解决方案达成原则上的一致；第二种是规模较大范围内的开放性互动进程，目的是形成更广泛的共识，从而带来合法性。通常这两类谈判是相互关联的，就像美中之间附加谈判使得世界卫生大会在2005年通过了强有力的新的《国际卫生条例》。另外，一个最近的例子（我们将在本书第四章讨论）是讨论气候变化的主要经济体会议（Major Economics Meeting）和更广泛的联合国进程之间的张力。主要经济体会议被看成是与联合国进程的竞争这样一种看法，破坏了其可能发展成为一个有效集团的前景。
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像联合国大会这样的开放性多边机构可以有助于推进这个进程，但它却不是一个设计新制度的有利场所。试图在拥有192个国家的机构里进行谈判，往好处说会使进程复杂化，往坏里说可能无法达成共识。这样的机构从结构上就偏爱包容性而不是效率，因而它们更适合于谈判国家行为的新标准，而不是设计有效的制度。一致表决基础上的制度安排，甚至可以使次要行为体在制度设计上发挥超出其自身分量的影响力，这样的结果自然是有利有弊。当然，也不应过分强调这一点：在联合国大会和具有同样普遍性或接近普遍性的组织中，管理得当的谈判也会产生好的结果。例如，在2005年联合国大会上形成的《制止核恐怖主义行为国际公约》。如果大国之间能达成广泛的一致，它们通常能够从开放性机构的广泛成员那里获得赞同。
第四，制度或安排需要与大国之间权力平衡的变化相适应，但应以一种可以容纳未来变化以达致平衡的方式进行，应以一种即使在某些主导力量不赞成的情况下也能允许采取行动的方式进行。需要调整决策进程以适应变化的权力关系，在这方面的失败，已经开始削弱现行制度的生命力和合法性。在联合国安理会、八国集团，以及国际金融机构的董事会，这种情况表现得尤其突出。
第五，制度需要灵活性以应对技术和社会的变化，因为这类变化使得原有制度不再那么有效。当新的发展导致国家行为体和非国家行为体使用新的手段规避各种规则的时候，制度必须做出回应。例如，我们在本书第五章所描述的，技术上的进步降低了核扩散的门槛；非国家行为体可以分享到敏感的核技术和核装置；不仅是国家，恐怖主义者也寻求获得核武器。核不扩散机制能否持续存在取决于新的规则、承诺和能力来应对这些挑战。
第六，一个更具活力和精心设计的地区与全球机构之间的一整套互动安排，对于集体安全建设来说至关重要。在全球性组织行动迟缓、甚至停滞不前的一些领域，地区组织却表现得充满活力。在某些情况下，地区组织能够做出反应，而联合国则无能为力。非洲联盟在达尔富尔问题上做出的（部分的）反应，就是这方面的一个例证，当时联合国未能采取行动。较之全球性制度，拉丁美洲的地区组织对于政变能做出更快的反应，而西非和欧洲的地区组织在冲突预防上有着更好的业绩。然而，全球性组织在超越任何单一地区配置和动员各种资源、能力和政治支持上面，还是具有重要的比较优势。
第七，一个不断增长的需求是，建立各种制度以便私营和公共部门都能参与其中。工业部门的积极参与，成功地推动了《化学武器公约》的签署。忽视工业部门则导致《关于生物武器公约核查议定书》的失败命运。解决问题需要各类行为体参与，这些行为体又是有着巨大差异的，因而最好是在特定问题层面进行管理。例如，我们需要各种不同的安排使科学家、各种实验室和公司都参与到共同努力中，以实现生物技术的安全管理（第六章），这对我们来说比动员私营部门投资于清洁能源技术（第四章）更需要。然而，这里的共同点是，要认识到应对当代的各种挑战，不可能只靠国家自身承担，而应该由国家提供激励和手段，使非国家行为体能够参与其中，并提供它们所拥有的各种资源。
权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（4）
第八，跨问题领域和跨组织协作的需求也在不断增长。目前，和平重建方面的工作反映了这一点：联合国和平重建委员会已经开始在金融、安全和政治行为体中间打造各种联系。然而，在气候变化、核能与核不扩散之间的交叉关联，或者在气候政策、能源安全和食品安全之间的交叉联系，同样也都是存在的。某一方面的决策，会实质性地影响到其他方面。例如，气候问题推动的对生物燃料的补贴政策，对于食品价格及其稳定带来了巨大的负面影响。监控决策效应的国际体系，目前还都是特定部门的，并不具备可以预测或监督跨领域政策效应的越界能力。建立灵活可变的机制，以便协调不同的机构，解决各种相互关联的问题，将是未来挑战的核心部分。
第九，需要将更多的注意力放在可以促进更好的遵约行为的机制上，首要的方式是监督和问责，也可以诉诸司法和惩罚手段，在少数情况下可以使用武力。
权力与责任：
16国集团机制中的大国预谈判
由此可见，今天加强国际秩序所需要的唯一最为重要的制度创新，是一种可以促进美国、主要大国和新兴大国之间充满活力的合作性互动的制度安排。为此，最可能成功的办法就是建立一个16国集团
（G—16）。我们认为，这是一个不能再小的最小集团，来自于主导性经济体和人口最多的国家，从区域上看也是平衡的。它取代八国集团（加拿大、法国、德国、意大利、日本、俄罗斯、英国和美国），将现在的八个国家和中国、墨西哥、印度、巴西、南非、印度尼西亚、土耳其和第二个非洲国家，最可能是埃及或者是尼日利亚，集合在一起。
扩大八国集团，或者创立另外一个更广泛机制的想法，现在已经被普遍接受了。七个主要工业国家与俄罗斯会晤，采取集体行动解决全球性问题的时代已经结束了。
加拿大前总理保罗·马丁（Paul Martin）用他所主张的召开20国集团会议的呼吁，激活了扩大八国集团的讨论。许多人对此表示支持，八国集团也部分地承认了自己的局限性，并开始对此做出反应，邀请“扩展五国”（中国、墨西哥、印度、巴西和南非）参加八国集团的会议。但是，已经采取的方式实际上加剧了受邀国家那种被排除在外的感觉，因而我们需要一个新的开始。
的确，当本书于2008年12月付诸印刷之时，一个新的机会随着金融危机的到来而出现。布什总统召集20国集团首脑以平等身份参与会议，因为他认识到了八国集团不足以应对全球金融危机。20国集团会议并没有结束关于八国集团扩大应该怎样构成的争论，下面我们将解释为什么我们提出的是16国，而不是20国。（奇怪的是，20国集团实际上只有19个成员，再加上欧洲中央银行才成为20个。在20国集团成员中，不在我们讨论的16国集团内的四个国家分别是澳大利亚、韩国、阿根廷和沙特*。20国集团中唯一的非洲国家成员是南非。）然而，更为重要的是，在主要大国与新兴大国之间制度化合作问题上出现了理念上的突破，这正是本书的核心主题。
如果基本的逻辑仅仅是创立一个比八国集团规模更大的集团，那么各种各样的建议就会陷入无休止的争论之中：是否应该创建一个新的机制，或者只是改造八国集团；是否应该有一个固定的扩张对象，或者接受一种灵活可变的结构安排；还有是否应该增设一个秘书
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处。5对这些争论的解决办法应该从新集团的功能作用中去寻找答案。
一个扩大的国家集团应该有三个目标：
第一，它应该是一个预谈判的论坛，一个范围尽可能最小、包含必不可少的利益攸关方聚会一起，就应对全球主要挑战的基本规则及其实施战略达成协议。
第二，它应该是一个在最强大的国家之间建立了解、信任以及合作行为模式的机制。
第三，它应该是一种工具，促使主导国家相互激励，承担两种责任：一是为本国行为对世界产生的影响负责任；二是对应对共同问题中自身的全球使命负责任。
16国集团不可能为整个世界决定政策，但它可以成为一种力量，使联合国和其他多边与地区性组织更加有效。在16个国家中进行政策讨论和制度设计与在联合国192个成员国中间进行对话相比，取得成果的空间要大得多。另外，因为这些国家都是国际体系中最为强大的国家，它们能够塑造共同的威胁意识，可以使联合国安理会的工作更加有效，也将使安理会的扩大更加可行和更能令人满意。
16国集团可以促成国家之间的妥协，从而促进全球的安全和繁荣。依据不同的问题，它可以吸收更为广泛的智慧和能量来打造解决办法，不论这些智慧和能量是来自大国还是小国。它也可以敦促私营部门和公民社会加大投入；如果愿意，它将有机会倾听商界、消费者群体或者工会代表的意见，而且能运用其跨地区的特性来促进公司参与那些解决起来相对困难的全球问题，例如生物安全问题。在绝大多数问题上，我们不会期待16国集团本身成为一个行动机构，尽管在诸如二氧化碳排放和国际金融等问题上，16国集团作为一个整体，对于这些问题的形成和解决都产生着全球性的影响。这个集团的整体力量，它的经济、外交和军事能力的总量，还有加在一起的人口数量，将构成一个无与伦比的平台，刺激和动员有效的国际行动。从本质上说，16国集团可以成为一个导航机制。有了它，就可以在权力分散、跨国威胁以及核心国家之间权力消长带来的动荡之海上引导航向。
16国集团应该拥有一个固定的核心，以鼓励可预测性、责任感以及发展合作网络和模式。但是，它也应该具有一种灵活的安排，以便利用各种技术和理念，解决复杂的问题，起用不是16国集团成员的其他国家构成的“责任小组”就是这样的安排。例如，澳大利亚正在领导一个有多个利益攸关方参与的进程，目标在于重新激活核不扩散国际制度，如果16国集团要讨论这个方面的主题，可以邀请澳大利亚参加。16国集团也可以邀请挪威参加关于能源安全问题的讨论，因为挪威大大推进了能源勘测能力。随时可能受邀参加16国集团会议，对于那些较小的国家来说是一种实际的鼓舞，它们可以为合作解决某些问题贡献财政资源和特定问题上的专门技术，还能够加强国际合法性。
16国集团不应设立正式的秘书处， 否则会使其看上去像是联合国的竞争对手。但是，联合国、国际货币基金组织、世界银行、国际原子能机构、世界贸易组织和世界卫生组织的最高行政首长都应该参加相关的议程，并应在投入各种资源和议程准备过程中提供帮助。另外，如果需要增进理解、检查结果、指导进一步行动的话，则完全可以将实际的秘书处附设在其他机构当中。例如，在气候变化问题上，用来监督政策与技术间的关系及其对环境影响的真正秘书处，应该是《联合国气候变化框架公约》（UN Framework Convention on Climate Change）。6涉及核不扩散和裁军问题，秘书处可以是国际原子能机构，16国集团只处理那些国际原子能机构发现的问题可能带来的政策影响。的确，16国集团的一个优势就是它可以促进跨国际组织的合作。关于这种合作许多人在不断地呼吁，但却始终没有建立起来。参与准备16国集团会议，对国际组织的秘书处将给予极大的激励。它们可以提交最好的分析报告，在各秘书处工作人员之间发展非正式的网络联系，以便进行必要的跨问题领域研究。7如果能在16国集团框架之内的那些秘书处的秘书长之间召开定期会议，作为一种非正式机制，将带来实质性的好处，这种好处是谈判和正式关系很难获得的。
权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（6）
这样，16国集团实际上变成了一个可以改善政策的制度化对话模式。对它的授权就是要它找到通往共识和行动的途径。
16国集团将灵活地安排会议：在最高领导人级别，一年一次；在外长级别的会议可以更经常一些；国家安全事务助理也应该进行非正式会晤。它有灵活性，可以邀请其他国家的领导人，也可以邀请基金会或私人部门的领导人；它有能力委托主要国际组织的秘书处，在形成共同解决办法的过程中，帮助注入各种资源和确定议程。它也应确定一个持续数年的议程，避免八国集团现在的做法，总是从一个问题跳到另一个问题，缺乏一种持续的关注。
16国集团不会取代现有的正式决策机构。一旦这样做，它将失去合法性，从而遭遇极大的障碍。然而，如果从16国集团产生的任何成果，都回到一个正式的多边机制——如联合国大会、世界贸易组织、国际原子能机构董事会等等，它们就很可能得到广泛的接受。如果在这样一个组合中，在关键问题上达成基本的一致，它将实质性地增加在有更多参与者环境中达成有效协定的几率。16国集团也应调整其策略，以便它的建议能够落实。在纽约、维也纳和日内瓦定期召开16国集团的大使会议，也将有助于达到这个效果。8
16国集团不会与联合国安理会构成竞争。在八国集团的整个历史中，只有一次它试图通过谈判解决科索沃危机。由于安理会陷于瘫痪，八国集团在那个案例上扮演的角色是有用的。但是，决策最终还是要回到安理会以便形成结果，授权建立必要的联合国过渡性政府。16国集团不会像安理会那样天天关注突发危机，它也不应试图发展这种能力。
八国再加上五国的机制（G…8＋5）是第一轮扩大浪潮中已经基本定型的机制。为了稳固这个机制，进一步提升它的能力，使它开展的预谈判得以推进落实。应该在现有13国基础上再增加三个国家，以保证穆斯林人口占多数的国家和非洲国家都有适当的代表参与。在历史的此时此刻，任何这种类型的集团的扩大，如果不包括穆斯林和*国家，都将向世界发出一个非常消极的信号，导致进一步的疏远和紧张局面。16国集团的扩大应将土耳其、印度尼西亚和第二个非洲国家（埃及或是尼日利亚）有效地纳入其中。
这个建议可能会遭到很多人的反对。关于成员资格和选拔方法的细节，当然还需要进一步谈判。但是，没有其他完善的替代方案可以取代扩大和重组这个集团所遵循的基本逻辑。它是在新的概念基础上形成的，它将那些拥有权力的国家集合在一起，以便解决全球性问题；它将创立某种不断持续的关系和网络，使得这些国家能够寻求共同立场，并在此基础上展开行动。正式组织绝不可能拥有16国集团所拥有的那种灵活性，过大和过于开放的制度都不可能达到足够的敏捷，以应对今天的挑战。*国家联盟可能会更容易就某些问题达成一致，但却不会拥有权力使得这些一致的想法得以落实。对此，我们将在本书第十一章进一步深入探讨。
权力与合法性：联合国安理会
16国集团将是基于负责任主权国际秩序的一个关键部分。但是，它并不是联合国安理会的替代机构，安理会依然是国际安全的核心。但是，为了使安理会能够实现其目标，需要给予新兴大国更大的发言权，换取它们和五个常任理事国一样做出更大的贡献。同时还需要改革程序，以便帮助安理会，使它即便是在大国关系紧张的情况下也能采取行动。 。 想看书来
权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（7）
美国新政府可能最早面对的最棘手问题之一，就是联合国安理会的扩大。在这个问题上，美国的领导作用最能说明问题。将其他负责任行为体带入安理会，既可以增加它的合法性，也可以增加它的有效性，当然，会在效率方面付出一点代价。把日本和印度带入联合国安理会，将形成一个在亚洲处理危机和安全关系的机制，这是各种地区论坛难以做到的。一个扩大的安理会，也将包括世界上其他几个最大的*政体。9
但是，安理会有效扩大的基本条件，也就是说在集体安全挑战的本质特征上形成一种共同理解，目前还不存在。没有这个共识，安理会的扩大将带来更多的分裂，而不是更少，也会导致为应对威胁采取的行动越来越少，而不是越来越多。显然，在实际扩大之前，必须首先形成这种共同理解。另外，在联合国安理会扩大问题上进一步拖延，会加重美国盟友和新兴大国已经表现出来的敏感。继续向前推进，将带有巨大的象征性意义，预示美国外交政策观念发生了决定性转变。那么，调和这些紧张气氛就意味着，首先要明确表态，将严肃认真地考虑在一个确定的时间范围内实施就安理会扩大问题的改革行动。之后，将在16国集团和其他非正式机制框架内，积极努力塑造关于威胁和适当反应的共识。与此同时，就联合国安理会的程序和否决权改革问题采取行动。
联合国安理会：程序和否决权改革
安理会的程序改革听起来不可思议，但实际上非常重要。通过适当地将咨询范围扩大到那些受特定决策影响的国家（如提供军队的国家，提供资金的国家，其他在特定问题上具有重要利害关系的国家），联合国安理会就可以实质性地扩大其合法性，改善其决策的实际接受程度。在联合国，很少有比被五个常任理事国视为二流国家更能激怒一个国家了，特别是当需要这些国家为执行解决方案做出贡献的时候。因此，需要进行更多的、更具预测性的磋商。
另外，我们认为美国应该领导安理会的否决权改革。我们不主张废除否决权，否决权为包括美国在内的主导国家提供了重要的保证。有了它，各种问题才更有可能提交到安理会来解决，还可以防止经常发生那种羞辱五个常任理事国的事情，或是假装利用安理会迫使它们发表没有实际意义的声明，或是通过无法执行的决议。
然而，安理会最严肃的事情是授权使用武力、制裁或采取维和行动。如果五常非正式地同意，除非至少两个常任理事国予以反对，五常将不会使用否决权来阻止行动。这样的自愿改革将实质性地提高安理会的合法性。
对于美国来说，这会带来两个好处：这将使其他常任理事国更难阻止对大屠杀或大规模违反*行为做出反应；同时也会避免美国因阻断安理会受欢迎的行动而成为这个舞台上的一个另类并因之付出外交代价。在国际上，它将改善联合国安理会决定的合法性。当然，为了切实可行，美国有的时候也必须接受某些与其利益不相干的结果。但在大多数情况下，美国能够说服五常中的某个其他成员支持自己的立场。
最为重要的是，这个改革可以使安理会在即使某些主要大国关系紧张的情况下也能发挥作用（当然，在极端的情况下，五常成员可以诉诸宪章赋予它们的神圣否决权）。txt电子书分享平台
权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（8）
否决权问题上的自愿改革，还有一个好处。这将使得安理会成员扩大问题比较容易解决，因为这一改革不增加持有否决权的国家，同时，新入常成员不享有否决权的方案（唯一可行方案）也弱化了对新入常大国的歧视性待遇。
联合国安理会的扩大
美国和其他主要大国应该利用16国集团这样的非正式机制，在安全领域的关键问题上发展合作关系，探索改革的有效基础。当16国集团成员国就安理会在核扩散和恐怖主义这样的问题上所发挥的作用形成足够的共识时，美国就（在与五常其他成员国磋商之后）应该启动联合国安理会成员资格的改革。
安理会的席位，不应该简单地反映权力结构，还应该引导成员国承担责任。将设立新的席位与对国际和平与安全的贡献联系起来，将有助于保证这一点。同时，扩大问题也应该考虑到安理会效率可能损失的关切。因而，应该追求尽可能小的扩大，这样才可以实现恢复平衡和重塑安理会合法性的目标。
2005年在联合国经历的关于安理会扩大的预谈判，毫无疑问地证明了一件事情：在这个关键时刻，增加新的常任席位，即使是不带否决权的常任席位，也是不可能的。（增加带有否决权的新的常任席位的主张，不是安理会改革的合适出发点。绝大多数成员国都认为，否决权需要限制，而不是扩大。）那些反对增加新的常任席位的国家所结成的联盟，为数众多。在这个联盟中，既包括那些原则上反对扩大常任国这个类别的国家，也包括那些专门反对拟议增加的担任常任理事国（如意大利反对德国、巴基斯坦反对印度、韩国反对日本等等）的国家，另外还包括更多国家，它们担心自己的影响力有可能因为这种扩大而下降。
一个比较好的选择是增加一种可连选连任的长期席位，这些席位只向那些为联合国预算、维和行动，以及在各个地区发挥政治功能的主要贡献者开放。这样一种模式，在联合国大会获得通过的机会比较大。的确，在2005年春，寻求常任席位的“四国集团”——印度、德国、日本和巴西，失去了实现以类似模式扩大的机会。
当然，非永久性席位的扩大不能完全满足新兴大国或者日本的期望。特别是印度，它的规模及其重要性使得非永久性的扩大显得不那么合适。因此，正确的做法和可行的做法二者必须结合起来，为此，现在就需要确立一个机制，来实现延长任期的做法，但不是永久性地扩大。而且，要确定一个时间段，真正实施建立新的常任席位。一位支持联合国改革的某国政府官员这样对我们说：公务舱的席位是可以接受的，只要存在着最终能够升到头等舱的可能性就行。
最有效的途径就是将联合国安理会的席位从15个增加到21个，而且不设任何新的常任席位。新的席位应该是长任期的（6年到10年），它们应该是可以连选连任的。新席位的被选举权应局限在各个地区集团中那些对和平与安全做出最大贡献的国家。还应确定一个审议这些安排的日期，比如在15年之内，还应该明确这一审议将会考虑设立新的常任席位问题。
权力与效率：联合国的管理改革
贯穿全书，我们强调的是，应对全球威胁的首要行为体还是国家。国家权力仍然是国际秩序的首要驱动力。但是，在许多情况下，国家会选择通过国际组织来集中力量或协调各种国家资源。看看这个例子：联合国秘书处目前管理着十万人以上的部队，这些部队活动在21个不同的维和行动场所。除了美国政府以外，这个数字比世界上任何一个国家部署的部队都要多。因此，管理好这些组织，也是如何减少各种跨国威胁的一个重要组成部分。 电子书 分享网站
权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（9）
对于本书讨论的各种威胁，相关的制度集中在联合国体系，这是一种泛泛的看法。管理改革也与国际金融制度相关，当然随着国际货币基金组织和世界银行在气候变化和冲突后重建方面承担越来越大的责任，这些系统的人员招聘、留用和奖励，也都不可避免地需要调整以便适应。这里，我们还是把这个问题的细节考察，留给那些对这些组织具有更多直接经验的分析人员。另外，一方面是行动和政治功能的不断扩大，另一方面则是管理体系的僵化，两者之间鸿沟最大的地方还是在联合国。除了维和行动急剧扩张之外，在过去的十年里，联合国还经历了前所未有地被要求应对发展和安全上的全球性挑战。一方面是复杂的各种授权、行动和预算的增长，另一方面却没有与之相适应的管理体系上的改善。其结果就是，联合国在21世纪应对集体安全问题上无法充分发挥应有的作用。
与联合国安理会的�
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