第二次世界大战战史-第410部分

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　　根据正确的认识，发现和使用人才的工作才是盟国在德国的真正目标，因为这种工作有取得持久效果的希望，而禁止纳粹分子担任公职的命令是在占领一结束就会作废的。毫无疑问，在纳粹分子的心目中，那些担任了公职的人将会沾上与占领军合作的污点，因此一旦他们失去了盟国的支持，就有被赶下台的危险。然而当时这是军事占领摆脱不了的根本困难，而军事占领是不能指望永久存在下去的；如果说在占领初期，蒙哥马利元帅和麦克纳尼将军都讲过要占领十年，那么罗斯福则曾经想过只占领两年。有限的占领时期必须设法用来使反纳粹主义扎下根来，并使其代表人物处在能够维持下去的地位（从外界给以尽可能长期的支持）。显然，把思想和人与外国军队的刺刀紧紧结在一起所带来的不料因素必须牢记在心，但是制订政策更为重要的决定因素是坚信自己事业的正义性，而不是害怕激起反应。
　　发现适当的人才乃是关键。在形成英美政策的背后，在战时发表的演说的背后，存在着这样一种模模糊糊的假定：以为一旦把纳粹分子解职并让他们去从事最卑贱的工作，这时就可以找到足够的未玷污的德国人来治理国家了。这就严重低估了德国中产阶级的弱点，严重低估了他们所受反民主思想影响的程度。俄国人实现彻底改革要容易得多，因为他们要求彻底改造社会，因而能够识别他们的朋友。在东德要想把时钟倒拨很多，永远也不可能了，但是为达到这一点所付的代价只是用一种极权主义代替另一种极权主义罢了。只有重建社会的基础才能粉碎国社党集团的势力，才能堵死回到过去的道路。这种社会改造必然要遭到那些被剥夺了财产和权势的人们的猛烈攻击。因此就需要用武力来维持，而要让武力获得成效，也许不得不把权力交给那些和纳粹分子一样冷酷无情和胸襟褊狭的人去掌握。西方盟国宁愿恢复纳体上台以前的旧制度，希望通过对那种制度进行一184　番改革，便鬼以防止历史的重演，这种故革因为人们对纳粹主义所导致的结果记忆犹新，决不是微不足道的。除此以外，很难找到其他更好的方法。但是，是否有可能取得成功则颇成问题，应该集中精力于积极的行动，以便使这种改革具有重大意义。
　　第十三章　行政和政治
　　第一节　行政
　　德国行政体制的重建向盟国提出了一个原则问题。这个体制曾被纳粹党加以大刀阔斧的改革，例如，区的重要性加强了，命令和政策不是申选举出来的机构开始执行，而是采取了自上而下传达的方式。显而易见，要肃清纳粹的影响，必须包括取消同他们的政治观点有直接联系的那些改革。但并非他们所有的改革都是坏的；例如，1935　年的德国地方政府法令（镇法令）
　　在许多方面是要不得的，但也包括一些符合现代行政思想的改革。凡属纳粹的东西是应当一扫而光呢，还是应当把好的留下来呢？应当建立什么去取代已废除的东西呢？恢复1919　年到1933　年存在过的政府体制就算对头了呢，还是应当根据需要进行一些变革呢？应当由占领国决定哪里需要变革呢，还是可以让德国人自己去自由选择呢？使纳粹党有可能取得政权这一事实，说明了1919　年的体制是不能完全令人满意的，很少德国人会赞成原封不动地恢复这个体制。的确，可以这样认为：魏玛共和国的失败和第三帝国的兴起是德国公共生活中存在着比较深刻的缺陷的征候，而传统的政府模式在某种程度上对这些缺陷是负有责任的。果真如此，整个模式或许就需要加以改造。
　　对于英方内务和交通管理处的行政机构和地方政府分部来说，麻烦似乎在于德国人“不顾一切地考虑到效率，这种考虑导致他们为集中而集中，象绵羊般地服从于使少数追求权力的人得以飞黄腾达的独裁政体的效率”。
　　与此适成对照的是盎格鲁一撒克逊民主的精髓却185　在于地方自治的传统以及地方居民生气勃勃地参与管理自己的事务。假如这种分析是正确的，传统的德国体制若不触动，那就会助长正需要予以消除的弱点，并与树立政治是众人之事这一观念的其他措施背道而驰。那些对这方面要求改革的人并没有忽视经济因素的影响，但他们同时也的确相信：一个国家的政治性质可能受到它的各项建制的影响，而德国政府体制需要彻底革新这件事，正提供了一个机会，对德国政治活动的性质也许在长时期年产生有利的影响。为了支持他们的论点，他们指山了拿破仑引进德国的一些改革。
　　当然，有人在回答中可能争辩说，一个国家的建制之所以采取现存形式，是自为仓些建制适应于在这个自家的人民中占支配地位的特征；阶以，那些引进外国建制的企图是注定要失败的，因为这样的建制只能发展来适应别的条件和具有别的特征的人民。“不要因为日本人这样做，就去把蕨的嫩芽烧来吃。适合于东方边陲地区一些吃苦耐劳的种族的东西，不一定适合于你。”
　　引进德国的许多改革正是受到了过样的批评，并在德国人重新管理自己的事务以后，大多被弃置一旁。然而，这种批评忽视了问题之所在而竟收到效果，未免太不花力气了。如果有人认为，建制当然能够影响政治生活，但又补充说，建制必须适应民族特征（大抵在政治生活中表现出来），那末，他就几乎等于说：用有意识地操纵环境的办法去改变民族特征，这种企图是注定要失败的；这样，就很难看出，民族特征到底怎样才能加以改变。研究过这个问题的人，谁也不会否认：民族特征——环境——建制——民族特征这样的关系是复杂的。然而、任何人只要不是采取完全宿命论的立场，准有可能对这个环节中的某一点施加有效的影响。德国的经验也没有驳倒这一点，因为186　实行更多的改革之所以失败，可能正是由于所作的努力维持得不够长久。
　　英国人和美国人的出发点包含在波茨坦协定第二节第九段中，要求把行政引向“分散政治结构及发展地方职责”；两个占领区的主要不同之处在于向更高一级前进的速度以及留给德国人责任的大小。如前所述，英国人和美国人的最终目标都是要创立一个生气勃勃的由地方参与的自治政府的传统，这个自治政府既要训练在更高一级活动的政治家，还要提供一个核心，抵制任何有独裁意向的中央政府。问题是怎样在可资利用的短时间内去创立这种传统。为此，英国人希望使地方议会在进入更高一级以前应尽可能长时间地独立活动；美国人却认为要容许自治政府很快地走完各个阶段，以便德国人在外国监护人的督察下能有最大限度的实践。英国人希望把他们本身发展的初期阶段曾经历过几个世纪的进程压缩成几个月；美国人则指望通过几年的反复试验就足以把民主政府的本能培养起来。英国的计划制订者有意避免把任何完全类似英国体制的东西强加于人。“我们坚持保留德国体制中一切我们认为能够按照民主原则发挥作用的东西。。但我们要反复灌输英国地方政府的精神。”美国人倾向于把更多的责任留给德国人去制订计划，只是在那些计划未能体现他们（象英国人那样）认为是要点的时候才感到失望。
　　法国人尽管在国内政治方面受地方问题的影响，但为安全着想，与其说要建立强有力的地方传统，倒不如说要避免产生任何强有力的中央政府：他们的主要目的与其说是要在州政府和地方议会之间建立任何特殊的均衡关系，不如说是要阻止把大量权力授给州一级以上的政府。在俄国人中间，为了安全考虑，需要分散权力，却因为实行计划经济需要进行中央控制，这一愿望被抵消了。各个占领国都不免倾向于认为，解决德国困难的办法，在于引进对其本身的体系来说最有价值的东西。
　　美国人早在1945　年7　月就开始在镇（最小的行政区）、市和乡村区（大体上相当于英国的郡一级的市和乡村区）建立他们所精选的议会，英国人在9　月也照此办理。美国人的仓促行事不是完全出于原则上的考虑：187　如果德国人要学可民主方法，我认为最好的办法是迅速从地方一级开始。而且，这将有助于我们大量减少军政府所需人员的数目。由于那么多的军官在最近几个月要返回美国去，我们即使有一个有力的补充人员计划，也肯定不能为许多地方支队提供合格人员。况且，在我们任命的官员由德国人选举的人员替换之前，我们简直不能撤走地方支队。但是，并不是出于提供人员的考虑才使克莱写信给他手下的另一个军官说：“及早进行选举是美国的信条”（他特别在“信条”下面划了很粗的底线）。他把部下的疑虑撇开不管，那么固执地坚持要贯彻这个政策：美占区镇一级的选举在1946　年1　月20　日至27日举行，乡村区选举在4　月28　日举行，市选举在5　月26　日举行。于是，除了州以下的公安支队以外，所有军事管制政府的官员都陆续撤走了。英国人对选举的问题并未给予同样的重视。在为指定的议会（到1946　年4　月他们已建立了八千一百个这样的议会）挑选成员时，他们试图把发言权给予为纳粹主义所不容的届民中的所有重要阶层，并把在德国正常条件下不打算从事这种活动的男人和更多的妇女安排到地方政府中去。据认为，如果给予这些机构稍长一些时间去取得处理自己事务的经验，那是不会有害的。因此，到1946年9—10　月间，英占区才举行了第一次选举。这次选举为下述两方面铺平了道路，一是从较低级的人员中迅速裁减英国人员，二是代之以单一的县级驻扎宫，他们在占领后期是要成为领导人物的。
　　举行选举的一个必要的准备工作是颁布修改过的地方自治条例（镇法令），规定地方自治单位如何组织，投票如何进行。为此，美国人在1945年9　月和11　月先后向德国的州政府发出指示，命令他们准备必要的立法，规定应该遵循的一般方针；这些一经拟就，须经美国人批准。这个方法收到了缩小州和州之间差异的效果。英国人成立了一个精心挑选的十七人咨询委员会；在这个委员会的协助下，他们制订了如1946　年4　月的第二十一号法令之类的法规，向全占领区颁布。没有打算把这些法规在各占领区之间进行协调，或者把它们提交盟国管制委员会；他们有意识地欢迎地区之间存在的差异，因为这样有助于分散权力。188　英国法令的第一个特征是有关市长的地位。
　　按照传统，德国的市长既是地方议会的首脑，又是它的主要行政官员；通常由人民投票直接或间接选出，任期十二年。在此期间，他可以受到指责，但本能撤换。他经常直接接受中央政府（他也是其中的一个官员）的命令，而不需要向他的议会打招呼。英国人所坚持的主要改革是把他的立法职能同行政职能分开，而把后者委托给一个称为“市政秘书（市长官）”的新官员去执行；这样，就在实际上回到了拿破仑和冯·斯泰因改革以前德国通行的体制。这个改革把德国市长降低到英国市长的地位，这样的市长与其说是一个专职的行政长官，不如说是一个普通老百姓，这一改革背后的意图是要表明：
　　制订政策的责任在于由选举产生的议会；同时强调：行政长官只是议会的仆人，依靠议会信誉进行工作。法令还规定：议会每年应有三分之一的成员退职，并应举行新的选举。乡村区也坚持实行了同样的分权，在那里，议会主席的行政职能交给一位首席县长官去执行。
　　这些改革在德国人中是不得人心的，他们对这个新体制感到生疏。批评的理由是：最大的问题之一是要物色足够的能胜任愉快的非纳粹分子来管理国家，而需要填补的职位倍增，更额外地大大增加了问题的复杂性。德国人还拒不相信，一个富有聪明才智的人在面对是和非的抉择时，能够假装成不偏不倚和缺乏主见：他们甚至认为不赞同一个政党的政策，而又愿意效忠，是软弱和不真诚的表现，而且，他们相信，政策必须出自专家，因为只有专家才具备必要的知识；他们认为，相应地调整专家的权力和地位才是比较现实的做法。在石勒苏益格…荷尔斯泰因，德国人获得修改体制的自由后，就立即把体制修改了；1950　年，他们重新采用了“委员会宪法”（参议会宪法），　其中规定：议会选出一个执行委员会，由专职的和非专职的委员组成；并由一位专职市长担任主席。然而，在北莱茵…威斯特伐利亚，1952　年的镇法令实质上还保留了英国体制的主要特征。
　　在美占区，做法并不是千篇一律的。市长有时需要由议会任命，有时则由人民投票选出。没有打算分割他189　的职能。但是美国当局坚持：如果他是由议会间接任命的，他的任期只应为二年；而且，现在又有一种随之而来的趋势：即使是由人民投票选出的，任期也要缩短。
　　第二个重要的改革是关于投票的方法，人们普遍感到；在魏玛宪法下，各级政府的比例代表制被强调得过分了；据认为，这样做鼓励了分裂的小党派，使联合成为不可避免，使投票与其说为了一个名额，不如说为了一张名单，从而取消了投票人和代表之间的个人关系，因此，各级政府也就遭到了削弱。英国人迫切希望引进他们的以简单多数票选举的一人选区制度，但是，咨询委员会的德国人担心：在某些情况下，这样做可能使得反对党总是得不到足够的选票以获得一个席位。因此，经过长时间的讨论之后，决定只有百分之六十的席位按这种方式去填补。如果获胜者以绝对多数压倒所有其他的候选人，构成这一多数的逸票就集中记在他的党的帐上。如果没有赢得绝对多数，落选者的票数总和与获胜者的票数之间的差额按所得票数比例在竞选失败的政党中进行分配。这样一来，从各个选区得到的选票就好加在一起集中分配给各个党，而统筹分配的相对数字就决定了每个党可摊到的其余百分之四十席位的份额。这就保证了少数党也可有一些代表，并给了所有党派一个机会，甚至在没有被直接选上的地方也可向议会提供具备特殊资格的人员。也许有人怀疑：这样做也给一定数量的政治交易开了方便之门。这个制度有它的优点，因而在1952　年的选举中，北莱茵…成斯特代利亚州仍保留使用。然而，下萨克森州则放弃了这个制度，采用一种直截了当的多数票选举制度。
　　在美占区，美国官员决定对选举方法不表示意见，而让德国人自行选择；1946　年的地方选举中使用了比例代表制，但德国人已在口头上表示反对，因而后来采用时有所修改。例如，在黑森，一个党至少要得到总票数的百分之五，否则就无法取得任何席位；而在符腾堡…巴登和巴伐利亚，至少要在一个地区获得总票数的百分之十。
　　在法占区，地方政府的形式已由占领当局在1946　年6　月至9　月间颁布的条例规定下来。在镇和市，他们试图引进他们的有关选举市长和助理的制度，即由地方议会从自己的成员中选出；然而，乡村区的区长仍然是任命的国家官员。法占区的各个州一有机会就回复到采用传统的制度。1946　年夏天首次举行了地方选举。
　　德国人口调查，　1946　年10　月
　　人口
　　面积　　　　男　　　　　女　　　　　总计　　　　每平方公里
　　（平方公里）
　　英占区　　　　　　　　97；697。86　　　10；189；998　12；114；511　22；304；509　228。3
　　北莱茵…威斯特伐利亚　　34；075。9　　　5；369；263　　6；427；829　　11；797；092　346。2
　　下萨克森　　　　　　　47；217。77　　　2；951；110　　3；481；683　　6；432；793　　136。2
　　石勒苏益格…荷尔斯泰因　15；657。57　　　1；209；662　　1；440；826　　2；650；488　　169。3
　　汉堡　　　　　　　　　746。62　　　　659；963　　　764；173　　　1；424；136　　1；907。4
　　美占区　　　　　　　　107；458。48　　7；826；137　　9；428；808　　17；254；945　160。6
　　巴伐利亚　　　　　　　70；237。9　　　4；095；083　　4；934；007　　9；029；090　　128。6
　　符腾堡…巴登　　　　　　15；700。12　　　1；654；512　　2；020；725　　3；675；237　　234。1
　　大黑森　　　　　　　　21；116。69　　　1；850；164　　2；213；915　　4；064；079　　192。5
　　不来梅　　　　　　　　403。77　　　　226；378　　　260；161　　　486；839　　　1；205
　　法占区　　　　　　　　40；215。88　　　2；244；432　　2；833；374　　5；077；806　　126。3
　　莱茵兰…法尔茨　　　　　19；856。22　　　1；227；360　　1；533；778　　2；761；138　　139。1
　　符腾堡…霍恩佐伦　　　　10；407。39　　　491；377　　　627；435　　　1；118；812　　107。5
　　巴登　　　　　　　　　9；952。27　　　525；695　　　672；161　　　1；197；856　　120。4
　　苏占区　　　　　　　　107；173。25　　7；379；546　　9；934；188　　17；313；734　161。5
　　萨克森…安哈尔特　　　　24；668。8　　　1；801；800　　2；358；739　　4；160；539　　168。7
　　勃兰登堡　　　　　　　26；976。42　　　1；066；405　　1；461；087　　2；527；492　　93。7
　　梅克伦堡…伏尔堡门　　　22；937。78　　　912；386　　　1；227；255　　2；139；640　　93。3
　　萨克森　　　　　　　　16；991。92　　　2；336；630　　3；221；936　　5；558；566　　327。1
　　图林根　　　　　　　　15；598。33　　　1；262；326　　1；665；171　　2；927；497　　187。7
　　柏林　　　　　　　　　889。91　　　　1；299；701　　1；900；237　　3；199；938　　3；595。8
　　德国，　1946年10月　　　353；435。38　　28；939；814　36；211；118　65；150；932　184。3
　　德国，　1939年5月　　　472；605　　　　28；776；914　30；069；086　58；846；000　166。5
　　俄国人除了废除纳粹的法律之外，出人意料地很少干预德国人关于地方政府的安排。如果说，这并不是他们想要表示宽宏大量的结果，那也许是出于这样一种想法，即重要的是保证把可靠的人安插到关键位置上，而要达到这个目的，通过一个主张独裁的党组织或借助于宪法改革都是可行的。1945年夏天建立了指定的议会；1946　年1　月举行了县镇级的市长选举。俄国人撤销了普鲁士行政上介于县和省之间的中间一级管辖区；而在西部，这种管辖区却被保留了。
　　西方盟国所热切关注的一个问题是分散德国警察部队。这多少是出于安全的考虑；据认为，若干分散的由地方控制的警察部队被用作影子军队的可能性要小得多。而且，对于一个妄图做独裁者的人来说，如果他不能抓住一个神经中枢，而要去控制若干支部队，那他所遇到的障碍将会更大。但是，若与把警察作为敌对权力的大陆传统相比较，盎格鲁撒克逊人是以警察作为公民的朋友而享有盛名的，这又主要归因于地方的自治和控制。同样的考虑使得一些人坚持剥夺警察的武器（即使只是用来射击在某些乡村地区糟塌庄稼的野猪）。尽管为了推行这两项改革煞费苦心，却没有一项能坚持下来。
　　在战后德国的混乱情况下，人们很快发觉有必要允许警察使用卡宾枪，即使不是正规地携带；而且，近年来还可看到一种稳步发展的趋势，要把地方部队在州的基础上重新统一起来，盟国对此几乎一点也不表示抗议。在俄占区，从来不想做这种事，相反，在1947　年初设立了一个特殊的中央行政机构来控制警察。
　　作为战争的结果，把也许是最永久性的改革引进德国行政机构的是在州一级发生的，就是说使国家成为一个由大小约略相等的各州所组成的联邦。
　　虽然各州人口多至一千二百万，少至五十万，却没有一个州具有普鲁士迄今保持的那种优势地位。这个州之被废除主要为了缩小军事影响，却为德国史无前例地进行更加合理的再划分开辟了道路。再说盟国管制委员会，它并不进行指导，而仅仅在各占领区独立采取的行动上盖章而已。到1947　年2　月25　日通过正式撤销普鲁士的第四十六号法令的时候，所有新建的州在几个月之前就已诞生了。
　　给予这些州的自治权的大小，在各个占领区是不一样的。总的来说、理论上的设想在实践中已作了相当大的修正，这是因为占领国鉴于经济情况而不得不实行集中控制。如果法国人和美国人在分散权力方面走得最远的话，那么，所有四个占领国的目的都是要用人为的办法去剥夺中央政府的权力。
　　因为，其所以强调要有一个联邦宪法，是出于这样一个信念：象德国这样一个国家，如果存在一个高度集中的政府，就会变得不适当地强大，从而走向侵略，但是，一个联邦通常是由一些独立的州组成的，这些州感到有共同行动的必要但又不放心无保留地放弃各自的特性。然而在德国，一个联邦国家却是通过分割一个一直在稳步走向统一的国家而建立起来的。分散权力是根据政治理论——而且是外国的政治理论，而不是根据更为现实的国家利益。
　　当然，德国存在着一定程度的要求各州政治上独立的情绪，尤其是在南方；即使没有盟国的占领，这种情绪在战后也有可能对相当程度的地方自治提出要求。但是，谁也不能忽视：在过去一百五十年中，德国人对他们应属于一个单一的国家越来越觉得重要；由于占领而使他们的国家分裂，已把这种感觉转化为一种处于支配地位的激情和一个世界问题，要求结合成为一个共同体的思想意识是那么强烈，以致很难希望创建一个权力高度分散的国家。单就这个国家的幅员来说，相当程度的权力分散乃是效率高的政府所93　必不可少的；一般说来，1945　年以来建立的样板是够方便的了，虽然不久之后，有人开始批评州政府的一整套部长和部的设置是铺张浪费。但是，期望德国宪法会象美国宪法那样维护州的权利是不现实的；这里的环境差异是那么大，不可能机械地把制度移植过来。这里有一个限度，超过这个限度，要维持州自治的企图就没有指望，倒是有可能造成自治的自行废除。
　　英占区是在1946　年7　月才开始定型的，当时旧普鲁士的两个省，即北莱茵和威斯特代利亚（到那时为止两个省一直把鲁尔分成两半）合并成为一个州；其目的是要把主要工业区和某些农村供应区连在一起，以便成为一个平衡的单位，第二年11　月，汉诺威、奥尔登堡、不伦瑞京和绍恩堡一利珀诸州合并组成下萨克森州。然而，汉堡和石勒苏益格…荷尔斯泰因合并的计划却放弃了，仍各自保持为单独的州，即使它们合并在一起，人口仍然比占领区内其他两个州都要少。所以，到1946　年底，英占区的未来划分就已经确立了，虽然州一级的选举到1947　年4　月才举行，但州政府以及作为其咨询机构的指定的议会却早已存在了。但是，德国正受盟国管制委员会下面的占领当局统治，这些州政府打算干什么呢？如果州政府打算要干的只不过是执行命令，贯彻别人决定的政策，那么，它们就没有必要设置部长和议会议员。
　　但是贝文说过，为了遵照波茨坦决定行事，英国人打算把德国的行政尽可能分散，并制定宪法，使德国避免走向松散的自治州邦联和中央集权国家这两个极端。现在正是通过为州政府确定某些职能而开始实现联邦主义的时候了。
　　结果发布了从1946　年12　月1　日起生效的第五十七号法令。它在四个项目表中列出了一些禁止或限制州194　一级立法的事项，其原因或者是要把这些权力保留给最后的联邦政府或占领当局，或者是限于种种条件，移交这些权力暂时还不可能。这一措施的宽宏大量的意图只是虚有其表，因为这些项阁表中就包含了四十四个事项。移交给州一级的主要职能包括教育、公安、公共卫生、行政和选举程序（这几方面提出的一切方案在实施以前还必须经过英国驻在各州的高级专员批准）。但是，考查一下保留的权力就可表明：
　　其所以那么不放手；并不是由于希望建立一个强有力的中央政府；在那个范围所保留的权力只能说是适合属于中央的一些权力。占领当局保留的权力大大地缩减了州政府当局的职权；然而在当时的德国经济情况下，把这些权力留在英国人手里几乎是不可避免的。在那个阶段实行分散权力难免会引起摩擦和混乱。按照当时的情况，甚至交出那些要移交出去的权力，也在掌握这些权力的盟国专家中间引起深深的疑虑。然而，回顾起来，采取这一步骤，无可怀疑是明智的。德国人只有通过实践，才能学会自治，只有接收一些权力去行使，才能实践。所有他们现在要接收的权力必须及时移交给他们；假若移交得迟，那么剩下来给予盟国官员仍以顾问资格进行监督的时间就会比较短了。当盟国不再是下命令而只是提出建议的时候，一些最密切和最富有成果的接触终于建立起来了；德国当局逐渐珍视他们的帮助，甚至采纳他们的意见。一种互相信任和互相尊重的关系建立起来了，这种关系比起战胜国与战败国的关系来更有可能持久。同时，州的永久性宪法就可更加从容不迫地予以解决。
　　美占区照例走在英占区前面，州一级的指定议会早195　在1945　年8　、9月间就已建立起来。巴代利亚具备成为一个单独州的条件是无可争论的：另一个州则是把原属符腾堡和巴登而没有划入法古区的那些部分合并而成的。
　　本来打算使黑森和黑森，纳索成为独立州；但在1945　年9　月，根据德国人的建议，却把这两个地区合并成为大黑森州。不来梅飞地直到1946　年10月还由美国官员按照英国人的指示治理，但是，由于“不来梅一直不满意这种安排”，这块飞地就完全移交给了美国人，美国人就在1947　年7　月把它建成为一个在自己古领区内仅有四十八方四千四百七十四人的独立州。在其余三个州内，咨询议会于1946　年1　月以指定产生；制宪议会也于第二年6月选出，立即着手起草宪法。还指派了专门的美国官员来联系这项工作。经坚持而作出的几项主要改动是：删去大黑森宪徒中有关国有化的条款；删去巴伐利亚宪法中某些可能不适幽地限制未来中央政府权力的词句；增加规定实