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第二次世界大战战史-第358部分
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纺织品特别小组委员会的建议也是以当时英国的定量配给制度为依据的。这个小组委员会认识到，各个国家对进口物资的需要无论在数量上或者在种类上（即需要原料还是制成品）都有所不同，但认为应当维持的最低标准……则应当大略相同。建议的标准是“保持健康、温暖和工作、效能的最低需要”。……编制了最低需要的衣服样品单，每件衣服上标明了所需要的配给票证数量。还建议总署在同各个盟国的专家代表协商之后，应当参照建议的标准来估量各国进口供应物资的需要。为了保证生活所需，采用的水平是成人每人每年要有四十二个单位的配给票证。
这一水平是参照英国当时的衣服配给标准。但产生了未曾预料到的结果。“到服装分配规划付诸实施的时候，英国的服装配给量已经减少，因此联总规定的标准超过了英国当时的标准，英国非但得不到救济，而且还向联总捐助了大量的原料和制成衣服。”
关于鞋类最低需要的估计是不太宽裕的，规定为每人配给一双可以穿着的鞋或靴。鞋类需要量可用多少双鞋来表示，也可用皮革或代用品、或者原料来表示，这要根据各个国家的需要来决定。……小组委员会以概括性的措词来起草建议，它规定可以进口原料而不进口制成品（如果这更加适合一些国家的需要的话），这样该小组委员会就是在帮助全会贯彻这样的政策，即恢复那些从事生产救济物资的工业部门。
对于医疗物资，没有提出“有关物资需要依据”的建议。对医疗物资的估计方法与盟国委员会所使用的方法基本相同。医疗物资需要清单的编制是根据居住于温带的、平均每十万人口所必需有的医疗物资。以十万人口为一个单位所需要的医疗物资，这一标准应用到各个国家时，要考虑到有关国家的人口多少、战前的医疗物资供应标准和穷困程度而加以调整。
农业技术小组委员会，
它的职权范围不止是提出有关物资需要的依据，它还就欧洲农业提出意见与一般情报。它指定专家小组对下述一些具体产品的生产提出建议：作物（包括种子、肥料与农药）；农业机械装置与食品加工厂；牲畜（包括饲料与兽医物资）；水产业。专家小组广泛地听取盟国间委员会的建议。……小组委员会提交给欧洲委员会的报告，其指导原则是：“在救济工作的第一年中，关于恢复农业和水产业所需要的物资供应量，其依据是要完成最适宜的食物产量规划。”为达到此目的，建议应当（i）提供农业物资，例如种子、化肥、机器、饲料、育种牲畜和商品牲畜；（ii）向农民供应充分的设备与物资，换取他们手中储存的农产品，以抵制农民的囤积居奇和他们之间的非法买卖。……
为达到这种救济目的，他们所作的努力不仅涉及善后工作，而且在某些生产领域还包括经济重建工作，如果经济重建可以解释为改造经济而不是恢复其原有水平的一些活动的话。这种趋势可以从许多事例中看出来，如以拖拉机代替畜力；在一些国家引进了家畜人工授精方法（过去它们不习惯这一套）；在一些习惯于使用畜肥的国家使用化学肥料。……
工业善后小组委员会在制定物资需要的根据时，没有采用象食物方面应用的卡路里数据那样的客观消费标准，也没有象与农业善后物资需要基础有关的那种最大食品产量规划。而且，由于破坏程度的不同，可能需要的救济物资与设备的范围也许较任何其他领域为广。
小组委员会建议，应当最优先考虑恢复内地的运输和交通、公用事业，以及为一般工业维修所必需的服务项目。就这些活动而言，估计其物资需要是根据：（i）提供必要的维修以防止情况进一步恶化；（ii）修复被破坏的设备，要使运输系统、公用事业和其他设施能够满足救济阶段的迫切需要。其次需要优先考虑的是消费品工业和生产资料工业，后者是为生产必需品、燃料和提供劳务等部门生产必要的原料、装备和其他供应品的。要为生产下述消费品提供原料与装备：衣着、鞋类、肥皂、医疗和卫生用品；也要提供兴建临时性住所、进行必要的房屋修理和制造基本家庭设备之用的原料。……
小组委员会的建议有一个方面是独特的。恰恰只是在这一点上，小组委员会成员才把他们所关心的问题看成是影响欧洲整体的、超越国家利益的问题。小组委员会建议，联总一般应当把工业善后问题看成是整个已解放地区的一个大问题。……如果分散处理方针看来是有益的话，那么对这个方针作出某些例外安排也许是可取的，但是“联合国家这一大家庭的利益应当始终凌驾于一个国家的利益之上”。这个建议……被写入了小组委员会的报告中，而全会欧洲委员会和全会对此没有表示异议就接受了。它被列入第五十五号决议而束诸高阁，以后再也没有提起过，而各个国家关于工业善后物资供应和其他物资供应的规划还是严格按照国家来制定并竭力加以维护的。
欧洲物资需要的依据，由该小组委员会提出，经全会欧洲委员会通过，并由全会在1944年9月举行的第二届会议上予以批准。
然而关于远东物资需要的依据，却没有通过决议。中国代表建议，应当采用类似欧洲的那种依据。这个建议遭到了反对，因为全会前已授权全会远东委员会提出关于它应当采取何种依据的建议。结果并没有制定相当于欧洲所采用的物资需要的依据。全会远东委员会考虑了这个问题，认为要为远东国家制定统一的依据是难以实行的。各国分别制定自己的规划，同意“为了达到公平分配的目的，各国必须作出努力，使彼此对于严重缺少的物资所采用的标准能协调一致起来。全会在1945年8月举行的第三届会议上采纳了这些建议”。
联总所采用的依据，
充其量不过是所要达到的目标而已。虽说这些依据最初被认为是对善后救济规定了必不可少的最低限度需要，可是面对着严酷的现实，这个最低限度也是难以实现的。联总的资金与物资十分有限，而可利用的救济物资数量也十分微薄。结果，不得不制订使各国的需要量降到更低水平的计划。然而这些依据还是提供了一个标准，据此可以对物资需要量加以公平的缩减。
第一届全会决定，为了估计与满足已解放地区物资进口的需要，下述四个步骤是必要的：
（1）应由全会欧洲委员会和全会远东委员会对各自所在地区救济物资需要量的依据或标准表示同意；
（2）把这些建议提交全会；
（3）总署根据全会所批准的依据，编制包括所有地区物资需要量的总估算书；
（4）要把这些估算书连同其他申请者的估算书一并呈送联合委员会裁酌。
从逻辑上讲，应该先规定物资需要量的依据，然后再提出物资分配的请求；然而由于时间紧迫，无法遵循这种逻辑顺序。首要的工作在于从一切可能的地方获得物资，再把这些物资运送到迫切需要的地方。要求署长“把迫切需要的救济物资的分配与采购事宜作为头等重要任务来考虑”。在此情况下，他不能等待编制详细的统计表。
1943年11月签署联总协定时，联合委员会这一机构刚成立，所以协定中并未特别明确要总署通过联合委员会来进行工作。英镑区内的物资储备或多或少是处于英国掌握之中的，因而联合委员会内的英国代表能够控制这些物资储备。同样，美国代表也能够控制美国的物资储备。但是联合委员会不能控制南美、北非或中东一部分地区的物资。这种控制之所以能够存在，主要是由于实行封锁与颁发航运执照制度之故。有些盟国政府一直不愿接受这种控制，力图建立自己的物资储备，例如荷兰与挪威政府就是这样。一般认为，一旦欧洲获得解放，一旦对德战争突然结束，联合委员会这个制度将受到严峻的考验。西欧国家——还有苏联——对于联合委员会的体制有着不少的保留看法。联合委员会代表着供应物资的主要国家美国和加拿大，也代表着主要的消费国家英国，因而一些国家怀有很大的疑惧，认为英国政府通过其在联合委员会中的地位，将谋求在委员会同意供应欧洲其余国家以任何物资之前，要为英国争取到它所需要的一切物资。关于船舶情况也是这样，盟国有关方面也是要反对继续让联合船舶委员会控制船舶。正是由于这个缘故，盟国间委员会才竭力主张其他盟国在联合委员会应该有更充分的代表权。
（二）物资供应规划的发展与执行
到了1944年初，在华盛顿新成立的物资供应局总部已经进行了“粗略的估计”，对总署预期能够获得的资金与物资同它必须满足的善后救济需要进行了比较。……物资供应局由于编写了这份报告，对受援国目前状况（会影响联总救济物资需要的规模）的估计有了初步经验——对受援国状况的估计包括下述几个方面：本国的生产与储存数量，定量配给与分配制度的管理效能，欧洲运输事业的效率以及遭受敌人破坏的程度。
这时不曾把这些估计同联总事业可能面临的财务问题联系起来考虑。事实上这种估计带有极大的推测性，而且也不能不如此。
根据这些估算而制定的数字送交了联合委员会，作为1944…1945年这一特定时期所要争取的初步需要量。
在初步的物资需要报告所列国家中，包括西北欧的六个付款国家——比利时、丹麦、法国、卢森堡、荷兰与挪威。然而在1944年初，上述六个国家的政府也各自着手把解放后它们所需物资的估计书送交联合委员会，于是情况很清楚，它们不会向联总要求资金援助了。它们的需要逐渐地不与总署发生直接关系了。
下一阶段是初步试图估算各个国家的需要。1944年7月，向欧洲大陆所有政府发出了调查表，请它们对军事管制阶段之后六个月内所必需的善后救济物资的进口数量作出估算，并说明为采办与运输这些物资，需要从联总获得多少资金援助。……捷克斯洛伐克、希腊、波兰和南斯拉夫四国政府表示需要大量的援助。
提出的规划远远超出当时联总的全部资金与物资。
尽管基金可能是不足的，在全会第二届会议上又承担了另外两项义务：在意大利进行有限的救济工作以及为多德卡尼斯群岛制订一项救济规划。
总署根据第二届全会所通过的计算进口物资需要的依据与政策，对会员国政府提交的估算书进行调整，使之适应联总的依据；结果缩减的数字，按美元计算约缩减百分之四十六，按吨位计算约缩减百分之五十。
在这个初步运算之后，又“根据确定的支出规划，制定了按国别编制的预算。会员国政府急欲知道可从联总获得的援助”。然而总署却不愿意在这方面作出任何许诺，因为对欧洲的情况没有获得精确的情报，这意味着所作的估算只能是最粗略的。
然而，经断定，会员国政府所需要的是获得有关援助的情报，而不愿冒风险去提供情报。
制定了按照以十亿美元预算为基础的资金与物资暂行分配计划，预算的百分之七十五（以救济物资数量来表示）将让各会员国政府知道，余额则留作紧急准备金之用。……那时并没有为中国规定数字，因为中国政府代表认为到1945年后期之前，联总不大可能在中国开展大规模的王作。为意大利规定的二千五百万美元这一数字是任意决定的。利用“填平补缺”的方法为阿尔巴尼亚、捷克斯洛伐克、希腊、波兰和南斯拉夫编制了预算。“填平补缺”这一方法在1945年秋又获得了进一步的改进，其时制定了包括联总整个工作时期在内的第一个范围广泛的工作规划。
要把所有受援国的救济规模提高到全会所通过的基础上，联总显然缺乏必要的资金与物资，所以“填平补缺”这个方法的主要目的就是使每个国家的匮乏程度大体上趋于一致。一国预算的第一个组成部分是在本国原有的物资之外所需要的额外数量，这个额外数量是为了补足按人口计算的每种重要商品的缺少额，使这个国家同最少匮乏的国家能够拉平。在五个国家的预算拉平以后，剩余下来的救济物资就按照人口平均计算来分配。
在为每个国家编制暂定的商品预算时，规定了以下的轻重缓急次序：医疗卫生物资，食物，农业善后物资，衣服与鞋类，以及工业善后物资。……
第一期六个月的暂定规划通过“派遣团对进口需要物资的指导手册”而传达给受援国政府，这些手册是在1945年初编成的。它们体现着制定工作规划的萌芽阶段。在这个规划中受援国政府开始起着积极的作用。
1945年4月初，联总从预备阶段进而开始业务工作……它之所以成立也正是为了进行这一工作。……随着各受援国向外开放，总署在输送救济物资时采取的政策是竭尽可能利用一切可利用的资金与资源，尽量满足能够运进救济物资的已解放地区的需要。……只要最先获得解放的地区有迫切需要，那么联总如果使物资储备闲置起来以应付尚待解放地区的需要，似乎是不明智的。……到了1945年5月底，联总向它所负责援助的那些欧洲国家输送去的物资总计达二十六万二千六百五十五吨。
其中希腊获得的物资总数远远超过任何其他国家。它所获得的物资确是超过了捷克斯洛伐克、意大利、波兰和南斯拉夫四国的总和。其原因是联总对希腊所承担的义务并不是要开展救济工作，而是要继续并扩大自该国于1944年10月解放后军事联络组一直在进行的大规模采办与装运物资业务。希腊各港口每月能吞吐的货物共达二十万吨以上。另一方面，当联总承担了供应救济物资的义务时，在南斯拉夫只有两个港口可供远洋轮船之用，每月的吞吐量估计共为六万五千吨至九万五千吨。整顿内地运输所需的现有设备规模也是一个重要的限制因素。
“全会欧洲委员会对于导致联总向各国输送救济物资数量悬殊的环境并不重视，因而那些从救济物资总数中只拿到很小份额的政府的代表们，对于存在这种差距是极为不满的。”这种愤懑又对全会产生了更大的反响。
“署长在第三届全会上提交了一份工作规划，它包括了直到1945年12月31日为止这一期间总署拟进行的活动。”很清楚的是，联总能否继续工作到善后救济任务宣告完成，要取决于它是否能获得补充资金。……如果得不到补充、资金，＇那就势必要对＇1945年的工作规划进行重大的修改，因为余下的资金与物资很大一部分将要从欧洲转移到远东以开展工作。这又势必导致大量削减对欧洲的援助，尽管联总对中国的援助仍然会是严重不足的。……第三届全会上所通过的一些决议是一项折衷办法。……决议条文预测了联总工作的大约结束日期——对欧洲运送物资的工作将于1946年12月31日结束，对远东则为1947年3月31日。建议接受第二次捐助，数额与第一次相等，同时要承担更多的供应任务，包括一项对意大利“提供足够的物资供应的规划，以满足意大利人民的迫切需要”，还有对奥地利的供应规划、对朝鲜和台湾的供应规划……以及对乌克兰和白俄罗斯的供应规划。
由于第三届全会作出了这样的决定，总署才于1945年秋首次开展长期的工作规划。
第三届全会也处理了一些国家（它们后来被称为“铁幕”后的国家）提出来的关于救济物资分配不公平的责难。结果，在中央委员会下建立了一个规划小组委员会。
由于出席规划小组委员会的国家就是出席中央委员会的那些国家，所以控制联总救济物资分配的权力操在提供物资的国家手中，而受援国的一些要求则基本上被否定了。建立规划小组委员会的一个次要影响是它可能会削弱总署对于分配联总救济物资的行政权。可是事实上规划小组委员会并没有产生它可能产生的那种强大的影响，这主要是由于代表署长参加该小组委员会的戴维·温特劳布（物资供应局副局长）的能力和个性强。
由于第三届全会作出了决定，联总第一次能够“进行估算并且通知每个国家它可以指望获得的五个商品类别的每一类中的救济物资的总价值”。
在联总要供应的物资中，凡是本国已有生产的，要将这部分从最低消费需要量（按照联总规定的“物资需要量依据”计算）中减去。在远东，中国政府所计算出来的“物资需要量”按比例予以缩减，就从十亿美元左右减为五亿六千二百五十万美元。
因此，总署在最后阶段制定的“国别规划”，就是根据受援国提出的估算书加以调整，使它符合联总规定的“物资需要量依据”以及可能获得的资金数量。然后总署将数字提请规划小组委员会加以讨论，再由后者呈交中央委员会进行最后的批准。总署坚持要在各个类别中保持自由变动的权利，这个目的是达到了，但是未经中央委员会同意，总署在各个类别之间自由变动的数字不得超过百分之十五。
到了1947年第二季度末，欧洲规划作为一个整体来说已完成了百分之九十六点七，而中国规划则完成了百分之八十三点七。在此期间以及直到1947年9月30日停止采购一切新物资之前，已经作出了一切努力，如通过补充采购、物资移用和资金筹集，使所有受援国的预算完成情况达到同一百分比。当物资供应局于1948年3月提出《最后工作报告》时，已经可以看出整个物资供应规划将完成百分之九十九点八。
联总为“各国制定的规划”中所供应的物资有下列一些主要类别：
单位：千美元 长吨
食物 1；230；129 9；109；086
衣服、纺织品、鞋袜 419；074 535；807
医疗卫生 116；565 133；797
农业善后 320；549 2；313；957
工业善后 677；032 11；282；686
这些数额加上接收的军需品（一亿零八百零三万七千美元或五十六万三千一百六十长吨），那么“国别规划”的小计应为二十八亿七千一百三十八万七千美元或二千三百九十八万三千四百九十三长吨。这些数字还应加上特别规划（难民、衣着和食物募集运动、中东难民救济署非洲难民营、西北欧的紧急救济规划）的小计三千二百零二万五千美元或十六万八千三百九十八长吨。因此，全部“货物装运量”总计为二十九亿零三百四十一万二千美元或二千四百十万零六千八百九十一长吨。
第五节 实地工作
（一）联总同军事当局和“受援”国政府所达成的协议
总署通过同已解放地区或占领地区的军事当局，或者通过同有关国家的政府所达成的一系列协议来开展工作。
联合国善后救济总署正式协定规定了下述内容：总署提供善后救济物资与劳务并不要求以外汇偿还，提供给受援国政府的这些物资是在卸货港口或在边境移交，受援国政府在分配这些救济物资时应遵循联合国善后救济总署全会的政策（按照需要分配，不得有所歧视）；出售救济物资（这是为了在一国之内开展进一步的善后救济工作）收入的利用；设立联合国善后救济总署派遣团以监督救济物资的分配和履行总署在执行协议中的其他职能；根据全会决议的建议，授予联合国善后救济总署和联合国善后救济总署工作人员各种便利、外交特权和豁免权；交换情报，处理协议满期问题。
最初负责对这些协议进行谈判的是联总总署（即华盛顿总署）；后来由欧洲地区署负责；再后，又由联总派赴各地的派遣团主持其事。协议有三种类型：
（1）同解放初期军事当局签订的协议，如1944年4月3日的开罗协议，它指导着联总参与占领希腊、阿尔巴尼亚、南斯拉夫的事宜——后来加上一个“说明”，并于1944年10月11日得到参谋长联合委员会的同意；还有“关于在巴尔干提供劳务的条件的协议”，该协议于1944年11月18日获得参谋长联合委员会批准。
（2）同军事当局签订的关于救济难民工作的一些协议。如1944年11月25日签订的联总…盟国远征军最高司令部协议，它涉及西方在德国的三个占领区；其后同各个占领区司令签订的协议；同驻奥地利的美国、英国和法国司令签订的临时协议；1945年7月15日同地中海盟军最高统帅部签订的关于将意大利境内非意大利籍难民转交联总负责处理的协议。
（3）同受援国政府签订的协议。这些协议规定联总在各地的工作，例如关于救济物资的接收、移交、分配和监督等事宜。
签订协议的国家与签订日期如下：
阿尔巴尼亚 1945年8月1日
奥地利 1946年4月5日
白俄罗斯苏维埃社会主义共和国 1945年12月18日中国 1945年11月13日
捷克斯洛伐克 1945年2月26日
埃塞俄比亚 1946年7月4日
希腊 1945年3月1日
意大利——首次协议 1945年3月8日
意大利——补充协议 1946年1月19日
波兰 1945年9月14日
圣马力诺 1945年7月14日
乌克兰苏维埃社会主义共和国 1945年12月18日南斯拉夫 1945年3月24日
同芬兰（1945年12月18日…1946年1月11日）、匈牙利（1946年2月13日…3月19日）和菲律宾（1946年6月11…12日）达成的协议，其格式不太正规，系采取交换信件的形式。关于多德卡尼斯群岛协议是同代表英国军事管理当局的英国陆军部签订的。关于朝鲜的协议，系采取同北朝鲜的苏军司令部（1946年6月27日）以及同南朝鲜的美军司令部（1946年7月3日）交换备忘录的形式。
联总在被占领国家与已解放国家的工作是根据协议来进行的，而协议则又以第一届全会的第一条决议为依据，该决议规定，署长必须“同当地执掌政权的政府或当局（军事的或文职的）进行协商并征得其同意之后”才能决定联总的活动。各个协议的形式与条文差不多是千篇一律的，以总署的法律总顾问室于1944年秋所制定的一个“总协议”作为范本。
（二）对“受援”国家的善后救济工作
联总的成功与否应根据它作为一个国际合作机构的效能来判断，也要根据它对有关国家是否产生了有益的影响来判断。它的效能是不平衡的，一如“播种者”那个寓言中所述的种子一样。一些种子落在多石的土地上，枯萎了；一些种子则被缺乏效率和贪污舞弊（虽说要比人们所设想的为少）等杂草扼杀了；但多数种子是落在肥沃的土地上，长出了果实。在英国普通老百姓看来，对德国难民救济署也许是太重视了，根据这种看法，联总的整个工作是专门同这一部分工作等同起来了。它在赈济饥民、恢复运输和防止疾病等方面更为重大的任务，是在远离英国的一些地方进行的，因此英国人对这些工作了解得不那么清楚。
在中东，联总于1944年1月31日接管了中东难民救济署的工作。这是英国主持的一个机构，它在埃及、巴勒斯坦和叙利亚设有难民营，收容成千上万的希腊人（他们是在1942年和1943年德国军队和意大利军队入侵时从希腊、多德卡尼斯群岛和克里特岛流亡出来的）；收容1942年经苏联、土耳其和波斯而逃亡出来的波兰人；也收容1944年经过意大利而到达上述地区的南斯拉夫游击队员。
中东难民救济署署长威廉·马修斯爵士改任联总巴尔干派遣团（总部设于开罗）团长。开罗协议（1944年4月3日签订）规定，在希腊、南斯拉夫和阿尔巴尼亚还处于军事占领时期，联总要对医疗工作、救济物资和紧急善后工作进行直接的、全面的控制。
这是联总开展工作的有力开端。它始于埃及——就象攻克东北非的伟大军事攻势始于埃及一样。巴尔干派遣团的目的在于（1）在军事占领时期，通过制定工作计划以及估算和协调救济物资需要量，对军事当局进行协助；（2）经管中东难民救济署所属的难民营工作；（3）实施培训计划。派往希腊、南斯拉夫和阿尔巴尼亚三个半独立的派遣团要在巴尔干派遣团的监督之下工作，而后者又要接受华盛顿总署的控制。于是产生了许多混乱。
到了1944年11月，希腊派遣团的先遣队已在希腊登陆。派往南斯拉夫和阿尔巴尼亚的小组也正在意大利集中待命。到了1945年3月，派往三个国家的派遣团脱离了开罗总部，直接归属欧洲地区署管辖。巴尔干派遣团就此解散了。在开罗另外成立了中东署，管理难民营工作，遣返难民，并为联总办理采购当地物资（亦即埃及棉花）事宜。
这就是联总怎样开始其为期三年的紧张活动的情况。我们已经叙述了联总派赴受援国的派遣团的总的情况及其规划。下面是分配给十七个受援国的援助数额：
单位：千美元
阿尔巴尼亚 26；250
奥地利 135；513
白俄罗斯苏维埃社会主义共和国 60；820
中国 517；846
捷克斯洛伐克 261；337
多德卡尼斯群岛 3；900
埃塞俄比亚 884
芬兰 2；441
希腊 347；162
匈牙利 4；386
意大利 418；222
朝鲜 943
菲律宾 9；880
波兰 477；927
圣马力诺 30
乌克兰苏维埃社会主义共和国 188；199
南斯拉夫 415；642
从上表数字可知，最大的国家中国是最大的受益国，而波兰则居第二位。意大利、南斯拉夫、希腊与捷克斯洛伐克受惠于联总救济物资也是非常之大的，乌克兰、奥地�
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