第二次世界大战战史-第250部分

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　　实际上，租借法未能做到同等牺牲。苏联以及领土遭到占领与蹂躏的所有国家蒙受了惊人的损失，而领土未被占领的联合国家则完全或部分得以幸免。联合王国负债总计约四十亿英镑，其中大部分是欠其他联合国家的。然而并未打算把同等牺牲的原则追溯上去运用于英国在租借法实施前的支出，使租借法也适用于这项支出，这项支出到1943年4月总计约十五亿英镑（六十亿美元）。
　　结果，到1941年4月，英国的黄金和美元储备减少到一千二百万美元。但是，从1942年中期起，它们又重新开始增加，这主要是由于美国政府从英镑区用美元购买了英镑，以支付驻扎在英镑区的美国军队的工资和津贴。
　　由此看来，“租借”一词用得并不恰当。它暗示“救火水龙管”将在战后归还，而结果是既非借也非租，只是免费地贡献于一个公共的目标。“租借援助的总额目前已超过四百二十亿美元，极大部分已被盟国在战争中直接耗费掉了。”
　　租借法以这样一句话开头：“进一步增强美国的防御”。这就是这项政策的简洁的、直截了当和令人信服的正当理由，而租借法这个名称与其说是强调了不如说是掩饰了这一理由。同等牺牲的原则虽经一再鼓吹，实际上并未实现。
　　在1939年9月战争爆发时，英镑区拥有的美元资产大约值四十四亿美元。直到1939年11月4日根据中立法而采取的武器禁运撤销以前，从美国购买军火弹药的工作一直暂停进行。基于当时的储备也许不得不用来维持盟军进行三年战争的费用，所以在法国沦陷以前，采取的政策一直是节省英镑区的美元，供作必不可少的防御需要。实际上，我们的所作所为“犹如我们在一个荒岛上，必须把有限的粮食尽可能维持得更长久一点”。但是随着法国的沦陷，英国的非美元补给来源由于敌人的占领而被切断，或由于海运的困难而遭到限制。英国政府全盘接受了法国同美国签订的所有合同。法国沦陷后，英国希望自己的资源维持上好几年已不可能，不得不冒一下险，在几个月内把美元储备用完，希望随后能找到某种解决办法。
　　到1940年年底，英国己用去四十五亿美元，使储备减少了二十五亿美元。1941年，它需要偿付的外债达十二亿七千四百万美元，1941年度英镑区的美元赤字据估计为十四亿六千四百万美元。“到12月中旬，英国在美国签订新合同的事实际上已经停止了。”
　　摆在罗斯福总统面前的问题是，在不违反美国表面的中立，也不重蹈第一次世界大战后导致灾难性后果的国际战争贷款制度覆辙的前提下，找出一种使英联邦能继续战斗下去的办法。斯退丁纽斯记录下了罗斯福总统在1940年夏天的一个建议，即通过把船只租给英国，而不是卖给英国，以减少英国美元储备的消耗。这个主意首先是由美国财政部提出的，该部的法律专家们发现，根据1892年的一道法令，“当陆军部长认为把军队的财产租借出去有利于公众时”，他可以这么办。这就指出了以租借形式来解决问题的办法。
　　罗斯福在1940年12月17日的记者招待会上说：“我正在试着做的就是消除美元标记。”他的建议是，美国政府应签订所有在美国制造的军火的合同。如果美国判定这些军火“假使用于英国比贮藏在这里对于保卫美国更为有效的话”，美国政府可以“把这些材料在有抵押的条件下，或是租给或是卖给大西洋彼岸的人民”。
　　在1940年12月17日的记者招待会后，罗斯福又发表了一次“炉边谈话”，在谈话中他首次用了后来常常重复的一句名言：“我们必须成为伟大的民主主义的兵工厂。”再接下来是1941年1月6日总统致国会的年度国情咨文。
　　1941年1月10日，由财政部的奥斯卡·考克斯起草并经部长们和国会领袖们讨论过的租借法案（众议院第1776号）提交给了参、众两院。
　　最后批准的租借法的正式名称是：“增强美国防御的一项法令”。该法令规定，当总统认为有利于国防时，他在能取得生产所需的资金范围内，可以批准为任何国家的政府生产和采购任何防御物资，只要总统认为该国的防御对美国的防御是必不可少的，总统也可以“出售、划拨、交换、租借，或另行处置”任何此类防御物资给任何此类政府。这种援助的期限和条件“应是总统认为满意的，而给予美国的利益可以用实物或财产来支付或偿还，或者给予其他总统认为满意的任何直接或间接的利益”。该法令的附文规定，这一法令并不允许由美国海军舰只进行护航，也不允许美国船只进入交战地区。
　　从1941年1月15日到1月29日，众议院外交委员会听取了二十九个证人的证词。从1月27日到2月8日，参议院外交委员会听取了四十一个证人的证词。该法案提出的论点实质上是必需“增强美国的防御”。国务卿作证时说，如果英国人的抵抗崩溃了，德国能够而且将会进攻美国。“假使英国……失去制海权，德国就能很容易地跨过大西洋——特别是南大西洋，除非我们有所准备，能够做到今天英国正在做的事。……在许多美洲国家里，形形色色的颠覆势力正在拚命活动。……”援助英国“是我们国家自卫的一个必不可少的部分。……民主的重大课题是，以足够的速率和彻底性组织并使用其力量。拟议中的这项立法就是为此目的而采取的一个必要措施。”
　　财政部长摩根索作了如下的说明：
　　英国政府先前向美国制造商定购货物的欠款有十四亿美元。该政府有足够的黄金和美元外汇资产，可以偿付这笔尚未偿清的债务，但英国人就是没有美元来满足另外的需要。……他们将不再定购他们无法偿付的货物。因此，定购实际上已经停止了。……我相信他们所拥有的美元资产不会超过他们透露给我的数字……并且，如果国会不制订出一种办法……使英国能从这里购买物资，那末我想他们就只有停止战斗，情况就是这样。
　　反对这一法案的议论认为，担心德国人轻易或很快就会入侵美国是毫无根据的；认为增强美国防御的正确办法是增加“防御物资”的产量并把它们留在国内；认为根据罗斯福的炉边谈话和国情咨文来看，法案所根据的政策不可避免地先使美国为运输作战物资的船只护航，接着就会使美国参加战争；认为美国已受到精明的欧洲人巧妙的诱骗而参加了第一次世界大战，所以置身于第二次世界大战之外是美国压倒一切的要事。用麦考密克上校的话来说：“雅典人在锡腊库扎、罗马人在德国、拿破仑在埃及以及俄国人在满州，这许多经验告诉我们，在他们从事于遥远的军事冒险时，最大的灾难就降临到他们的海军、陆军和民族的头上。我祈求上帝，不要让歇斯底里、宣传和野心变得那样强烈，足以毁灭我们当代的青年人。”如同林德伯格上校所说的：“照我们目前的政策办事，我们正在放弃在美国的一个理想的防御地位，以换取在欧洲的一个很危险的进攻地位。一旦美国遭到入侵，责任将由那些把我们的武器送往海外的人来承担。”
　　这项法案所引起的最为广泛的批评是，法案给了总统独裁的权力。希望给予英国各项援助的美国人都提出了这种批评。希望给予英国除参战以外的全部援助的美国人，以及反对整个援英政策的美国人，也都提出了这种批评。
　　“在电台，在街头，在乡村店铺的炉边，在保护农业社、扶轮社和工会的会议上，在大学的教室内，以及在教堂里——全国都广泛地展开了争论。……不管党派、职业、背景或信仰如何，我们在租借法这个问题上存在着分歧。……”先前的总统候选人、大学校长、学生团体、劳工组织和商业协会都参加了这场争论。
　　最后，众议院以二百六十票对一百六十五票，参议院以六十票对三十一票通过了这个法案。总统在1941年3月11日签署，第二天就向国会提出了第一笔租借拨款的要求，经过激烈的辩论后，它于1941年3月27日获得通过。
　　在国会中举行的意见听取会上经常提出的一种批评是，英国在美国还掌握着一些有价值的企业，在这些企业未出售之前，英国人无权要求租借援助。摩根索在1941年1月曾对参议院外交委员会说：“为了筹款偿付过去的定货单，他们已同意在以后十二个月内把英国公民在美国拥有的美元财产、不动产和证券，全部售出。”
　　这些企业的出售在联合王国被看作一项不合理的建议，因为当这些企业同原来的所有权割断关系时，它们难免就被剥夺掉极大一部分价值。英国人觉得不仅在要求他们出卖衬衫从而使他们能继续“增强美国的防御”，而且要求他们按廉价出卖。但美国政府却认为这种牺牲是必需的。
　　因此，当第一笔租借拨款的辩论正处于高潮时，美国粘胶纤维公司的出售很快便安排好了。……我们获得了五千四百多万美元。在英国，这普遍被看作是一个十分低廉的价格。这种观点由于给了前英国业主考陶尔德家二千七百多万英镑的赔偿而更形加强了。不过，认为这是一个十分低廉的价格仅仅是从这种意义上说，即任何直接投资的出售是不大可能让英国业主获得这个企业的全部价值的。美国粘胶纤维公司对美国的一般投资人是陌生的。必须发动一次大规模的广告活动，不但需要许多经纪人的推销员尽最大的努力和堆积成山的宣传品，甚至还要使用电影来作广告。
　　租借法解决了1942年到1944年的问题，但同时1941年的迫切问题却是偿付根据租借法通过前的军火合同递交的货物以及不包括在租借法内的其他货物。摩根索向国会提出的理由是，英国在1941年1月1日拥有的资产虽不太多，却足够偿付根据租借法以前的这些合同所递交的货物。然而这是假定英国能把“直接投资”卖到九亿美元的话。美国粘胶纤维公司的被迫出售，显示了这个估计的差距有多大。到1941年4月英国可动用的黄金和美元的净储备降到了一个很低的水平，而它还得根据租借法通过前的那些合同支付大约十亿美元。
　　幸而采取了制止在萧条的市场上减价出售这些企业的办法。美国国会通过立法，授权美国政府各部门向外国政府提供贷款，只要这种贷款有适当的附属担保品就行。1941年7月，同复兴信贷公司的谈判达成了协议，由其提供四亿二千五百万美元的贷款。这笔贷款以可销售的证券、直接投资、保险公司和保险分支机构的收入作为担保。结果，我们所要提取的不过是三亿九千万美元。
　　这笔贷款的利息为百分之三，并应在十五年内还清，在此期间将由附属担保品的收入分期偿还。1941年7月25日，下院通过了联合王国方面所必需的立法。
　　最初，处理租借事务的主要责任是由哈里·霍普金斯及大半从总统的联络委员会中抽调来的一小部分工作人员承担的，联络委员会于1939年12月6日被指派来协调国内外作战物资的采购工作。在1941年5月2日，这一小组人员有了一个正式的身分——防御援助汇报处，以詹姆斯·H·伯恩斯少将为主任。
　　1941年8月28日，总统请小爱德华·斯退丁纽斯接过租借计划的管理工作。1941年10月28日，总统发布了一道行政命令，设立了租借物资管理局，并把租借法和租借拨款法授予总统的全部权力托付给这个局的督办，只有对适用租借法的国家的选定（保留给总统）和租借总协定的谈判（托付给国务院）不在其内。
　　在任命斯退丁纽斯为副国务卿后，“对外经济管理局”于1943年9月25日成立。它接管了许多职权，包括救济、经济战和租借。利奥·T·克劳利被任命为局长。1945年10月20日，对外经济管理局被撤销，其职务则移交给国务院。
　　在记载下这些行政安排之后，作者必须停下来，谨向亨利·摩根索和爱德华·斯退丁纽斯致敬。摩根索，这位（在总统领导之下）租借法之父，因而也是盟国胜利的一个主要缔造者；爱德华·斯退丁纽斯在主持租借工作形成时期的方式使他赢得了广泛的钦佩。
　　到1944年，租借援助占据美国战争支出的百分之十七，而这一年美国担负的费用据估计为一百五十亿美元。1944年，租借援助占去了英帝国军火供应的百分之二十七点二。美国将其国民收入的百分之四至五用于对英帝国的租借援助。与此同时，联合王国也把国民收入的大致相同的比例用作对美国的互惠援助（澳大利亚和新西兰分别把它们国民收入的将近百分之七和百分之十用于互惠援助）。
　　但是，这些巨大的成果只是逐步取得的。1941年，租借法实施后的头一年，尽管立即开始运送粮食，而工厂也大规模地建立起来便于将来军火的交货，但根据租借协定送往联合王国的飞机不到一百架，坦克为七百八十六辆。然而，包括军火在内送往各国的租借物资的比例从1941年的百分之二十一点五增加到1942年的百分之四十六点七，并进一步增加到1944年的百分之六十一点五。一个类似的变化从给予英帝国的租借援助的下列分析中可以看出。我们还记得有些人在1941年曾经争辩说，为了英国的利益，美国应当保持中立，因为如果美国自己处于交战状态，它能匀出来给予英国的援助就会变得较少。根据这些数字来看，这种观点是莫名其妙的。
　　百分比1941年1942年1943年1944年1945年1月…8月军火（和船只）31。753。670。667。564。3
　　工业原料和产品13。213。39。48。010。4
　　农产品37。117。511。914。116。4
　　劳务17。915。58。410。69。0
　　总计（石油不包括在内）单位：百万美元9994；5258；6599；9673；781在珍珠港事件之后，两国原则上都同意，为了赢得战争，每一个伙伴都应尽其所有地竭尽全力，虽然美国贡献的性质和总额的最后决定权还在美国政府的手里。1941年12月丘吉尔访问华盛顿以后，联合参谋长委员会、联合原料委员会和联合船舶调度委员会在1942年1月都成立起来了。联合生产与资源委员会和联合粮食委员会也在1942年6月成立。
　　在供应俄国方面，采用了一套不同的办法。双方对项目和数量的清单进行了讨论，关于运交这些项目和数量的协议则载入逐次的议定书中。没有象要求联合王国和其他联合国家所做的那样，要求俄国人公布其黄金和美元的资产，作为提供租借援助的一个条件。
　　租借办法被采用后，美国的一些批评者声称，根据租借协定提供的这些物资，正被英国出口商用来生产商品，同美国出口商品竞争。这个问题于1941年7月由美国驻伦敦大使怀南特提了出来。由于他一再要求，结果在7月底达成了一项协议。这项协议收录在1941年9月10日的一份白皮书里。
　　这个协议形式上是联合王国政府单方面的一项声明，但是在以后的四年中，美国当局却认为这是英国政府方面承担的一项契约性义务，有时还以一种墨守法规的精神来加以解释。哪些项目是完全符合租借协定的，哪些不是完全符合租借协定的，关于这些问题的规定，包括根据白皮书提出的规定在内，“随着情况的变化而发展，可能成为控制我们储备总数的一种手段。……这些规定根据行政命令随时变动，成了一套高度形式化的纠缠不清的条文和解释。”
　　1941年9月的白皮书不仅涉及租借物资，而且也涉及类似于根据租借法所提供的那些物资，以及从美国获得的供应紧张的物资（不管是根据租借法还是用现金获得的）。联合王国政府保证不使用租借物资出口，不使用类似于根据租借法所提供的物资，使它们的出口商可以进入新的市场或扩大它们的出口贸易，以致损害美国出口商的利益，也不使用那些在美国由于供应短缺而受到限制的物资来出口，特殊情况不在此例，尤其是“某种为海外所亟需的、关系到我们和盟国的作战努力所必不可少的而又不能从美国搞到的物资的供应”。
　　白皮书不仅涉及出口政策，还涉及租借货物在联合王国境内的分配工作。英国政府作出保证，除了“对于分配工作中的劳务给予合理的报酬”外，这些货物的分配不会有额外或超额的酬劳。在大多数情况下，分配人员是英王陛下政府的工作人员，而不是主管人员。粮食将卖给批发商，但是批发商和零售商都不会得到“超过其劳务代价的报酬”。粮食部对配给价与零售价的变动范围建立了严密的控制，这种保证并不引起多少困难，不象关于出口的保证所造成的困难那么大。
　　经过“好几个月的研究和磋商”，联合王国和美国在1942年2月23日签署了租借总协定，并且兴高采烈地称之为“逐步实现大西洋宪章中所提出的那些目标的过程中第一个重要的里程碑”。
　　租借法第三条第二款规定，外国政府接受援助的期限和条件“应是总统认为满意的，而给予美国的利益可以用实物或财产，或其他总统认为满意的任何直接或间接的利益来支付或偿还”。国会已经获悉，这一条“含有总得要求某种补偿的意思”。美国多次提出，这种补偿应该是把西印度群岛或英帝国的原料转让给它。最后在1945年达成了一项协议，总数大约二百亿美元的“援助”，以一种不用现金或实物支付的“补偿”结清。为了教育美国舆论界，使他们认识到这种“非牟取暴利的”结算办法的明智和公正，曾经费尽了心血。1942年2月23日签署的总协定就是走向这个目的的第一步。
　　总协定推迟了租借法条件和期限的最终决定，但是（第七条）规定这些条件：
　　不应成为两国贸易的负担，而应促进两国间互相有益的经济关系的发展，并推动世界经济关系的改善。……为此，它们应包含一致同意的条款……目的是……发展生产，解决就业问题，以及扩大商品交换和消费，这些都是各国人民自由和福利的物质基础；还要消除在国际贸易中各种形式的歧视性待遇，并缩小关税和其他贸易壁垒。
　　截止1945年，根据类似的方针已经缔结了三十五个总协定。澳大利亚和新西兰接受了美国同联合王国的租借协定的原则，认为这也适用于它们同美国的关系。加拿大则接受了第七条所依据的原则。
　　根据这些协定，美元的标记被取消了，而偿还债务的诺言，则为战后减少贸易壁垒和消除歧视性待遇的诺言所代替——这个做法在1942年看来，无疑要比战后几年里看起来容易实现。
　　珍珠港事件发生后，联合王国立即提供了防空气球和高射炮，供美国在沿海一带和巴拿马运河防御之用。这被命名为“逆租借办法”。1942年2月23日缔结的总协定的第二条中，联合王国保证继续对美国的防务作出贡献，并“将提供它所能供应的物品、劳务、设备或情报等”。
　　在1942年9月的互惠援助协定中，立场更加明确。根据该协定，联合王国保证提供：（1）军火，（2）美军需要的其他各种供应品和劳务（工资和津贴除外），（3）在联合王国或英帝国殖民地境内的重要工程所需的供应品和劳务，（4）凡以联合王国或英帝国殖民地为最实际的供应来源的其他地方所需的供应品和劳务。
　　同一天，同澳大利亚和新西兰，以及在1945年先后同获得解放的法国、比利时和荷兰等国签订了类似的互惠援助协定。从印度获得的互惠援助并没有一项正式协定。据第二十五号报告估计，美国所获得的互惠援助总额到1947年6月30日为止达七十八亿一千九百万美元，其中百分之八十六以上来自英帝国。
　　联合王国承担提供的各类互惠援助物资不包括出口到美国的原料和食品供应。关于租借法第一年工作的第四号报告说明，“我们当然将继续为今天所取得的许多东西支付美元。如果不这样做，销售国家便会丧失它们现在可以用来在我们市场上进行现金交易的少量美元外汇。既然它们没有其他美元外汇的来源，它们将比现在更加依赖租借援助。”
　　这是无法驳斥的议论。但是到1943年夏季，英国政府已经用美元付清了租借法通过前的大部分合同（其价值总数达三十六亿美元）。这时，它们“同意把逆租借办法的原则予以扩大，使它包括许多运到美国的原料和食品”。根据这个协议，到1945年4月1日，美国获得了总值为一亿六千四百万美元的物资（包括茶叶、可可、棕榈仁、棕榈油、西沙尔麻、皮革和椰子干）。
　　要充分认识英帝国给予美国的互惠援助的重要性，这对两国中任何一国说来，都是有困难的。它不象根据租借法供应飞机、大炮和坦克那样令人注目。正如斯退丁纽斯所说的：“把我们的部队护送过大洋，提供我们在英国所需要的一切房屋和其他建筑物，这仅仅是逆租借办法的开端。其余主要是许许多多零零碎碎的工作。”
　　美国政府不遗余力地“赞扬”逆租借办法。关于租借法工作的第十二号报告和第十七号报告谈的都是从联合王国、澳大利亚、新西兰和印度获得的逆租借援助。
　　美国部队为进攻欧洲所获得的补给中，有不下于百分之三十一是逆租借援助。“联合王国提供给我们部队的补给要是从美国运来，要用一千艘船运送。我们和他们用这上千艘船只从美国运来了六百八十万吨的坦克、卡车、炸弹和其他物资供应。……”为美国部队的基地、营房、供应和修理站所需的新的工程建设，几乎使用了英国建筑劳动力的三分之一。交给美军的现成设施“相当于一千个市内的街区”。
　　1946年10月，联合王国政府发表了关于互助协定的第三号报告，并且说明现有的数字不能对互助协定作出完善的估价。在这个报告中有英国给予美国的互惠援助的一篇分析，这项援助根据上述保守的估计，价值达十二亿四千一百四十万零二千英镑。在战争期间，英国给予俄国的互助据估计达三亿一千八百万英镑，英国给其他国家的援助达五亿一千九百万英镑——总数超过二十亿英镑。报告说明，这些协议大部分到1946年10月就中止了，当时这些协议“是根据它们诞生时的精神，并严格按照它们缔结时的原则而终止的。在对付共同敌人的战争中所交换和消耗的大量商品和劳务将不作为财政上的债务，而是由双方同意予以勾销。”
　　战事给我们提供了美国和英联邦国家之间“分工”的一个明显的例子。联合王国、澳大利亚、新西兰和印度的战时动员工作比美国达到更高的水平。例如，在1944年6月，联合王国有百分之五十五的劳动力参军和从事战时生产工作，而美国则只有百分之四十。英联邦国家能提供超出相应比例的兵士和战时工作人员，是因为美国和加拿大根据互助协定给英国的兵士和战时工作人员提供了一部分军火、原料和粮食。美元统计是不能衡量兵士们在作战中各自作出的贡献的，只能说明装备是怎样提供的。在给予英帝国的全部租借援助中，军火占百分之六十五，船舶和其他军事劳务占百分之十。余下的百分之二十五中，一半是粮食。1944年，美国租借给英帝国的飞机占美国总产量的百分之十三点五，坦克和车辆占总产量的百分之二十九点五，粮食和农产品占总产量的百分之五。
　　联合王国给予美国的互惠援助的组成部分在战争的各个阶段中，甚至比美国的租借援助变化更大。拿1943年6月30日为止的一年和1945年6月30日为止的一年来对比，工程建设从总数的百分之四十一点七下降到百分之六点七，而粮食和原料则从百分之二点八上升到百分之十五点六，劳务（包括建筑物维修）从百分之十九点二上升到百分之四十三点七。
　　英帝国从美国得到的租借援助和美国从联合王国得到的逆租借援助可以用各种方法加以比较。从1942年到1945年中期：
　　美国给予英帝国的租借援助相当于美国战时开支的百分之十一，而联合王国相应的比例为将近百分之九。在互惠援助达到高潮的时期，美国给予英帝国的租借援助不下于它的战时开支的百分之十五（1944年上半年），同时联合王国给予美国的互惠援助占战时总支出的百分之十二左右（1944年后期）。……在整个互助期间，美国和英国拨出了几乎相同比例的国民收入（约占百分之四点七五），美国用于租借援助，英国用于互惠援助。在1944年后期的高峰时期，两国的比例都是百分之七。……在整个租借法实施期间，美国国内总产量的大约百分之四是给英国的，在高峰时期接近百分之六。从1942年中期到1945年中期的三年内，联合王国相应的比例约为百分之三，在大规模进攻欧洲开始之前的1944年春季，出现的最高比例为百分之四左右。
　　因此，结论是，所有这些比较都说明了同样的总的结果。根据联合王国的资源来说，它按照互惠援助协定对美国的贡献比美国按照租借协定给予英帝国的援助可能是少一些，但是肯定少得并不太多。
　　如果把美国和联合王国给予俄国的互惠援助也计算在内，这些结论也改变不了多少，因为两国给予第三国的租借援助和互惠援助的比例大体上是相同的。
　　总而言之，联合王国、澳大利亚、新西兰和印度为作战和战时工作作出了超额的动员工作，联合王国还用海外的财政资源作出了无可比拟的牺牲，同时联合王国却还为互助援助基本上尽了自己的本分，而澳大利亚和新西兰则超出了它们的本分。
　　1944年11月30日，首相向下院宣布了击败德国后和击败日本前这段时期里修订的租借援助的安排。英国希望把它对租借援助的需要量减少到不超过1944年它所接受的一半。德国战败以后，腾出一些人力去增加民用消费品的供应，这是正当的和必需的。这将在英联邦不停止它所承担的打败日本的义务的条件下，付诸实行。
　　新形势也为出口自由提供了方便。联合王国政府于1943年11月11日在下院宣布，鉴于世界形势的变化，包括提供原料和粮食的逆租借援助的实施，1941年9月10日的白皮书中所规定的不拿租借物资出口的单方面保证应由一个新的声明所代替。但是这个最棘手的问题经过长达十二个月的磋商，至今还没有得出任何结果。
　　然而，这时已经决定，从1945年1月1日起，进入出口市场的民用产品和许多原料及半成品，诸如铁、钢以及包括铝在内的一些有色金属，都不再列入租借援助范围。这样，英国就能自由输出用这些材料制造的品种繁多的商品。根据这个决定，租借协定加在出口商品上的禁运在