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权力与责任-第8部分
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抑制气候变化（1）
气候变化向我们提出了一个实实在在的挑战：除非世界上所有主要经济体全都携起手来抑制全球变暖，否则全世界就有可能遭遇新一轮灾难的袭击，灾难将会对生活产生怎样的影响，我们都很清楚。全球海平面上升、降水模式变化、极端天气增加，也许发展中国家的人们对于这些变化感受最为强烈，但是气候变化也会给工业化世界带来安全问题和经济恶果。解决这个问题需要我们彻底改变矿物燃料的消费模式，推动技术进步。但是，没有几个国家会牺牲短期的经济增长，去抑制因能源消费而产生的温室气体排放。因此，我们面临的困境是：一方面要达成国际协作，保护所有国家免受全球变暖的影响；另一方面要保证经济增长，保障能源安全。
气候变化会导致严重的水灾和旱灾，给很多国家的粮食生产带来毁灭性的打击，导致各种疾病肆虐，每年数十万人死亡。1预计全球变暖将使发展中国家的贫困人口增加4500万到7000万，2很有可能完全抵消过去几十年的减贫成果，并导致人口迁徙和地区冲突。在中国和印度这样的新兴经济体中，千百万人已经遭受了气候变化带来的损失。在中国，气候变化引起的水资源危机正威胁着小麦产量占全国总量一半的农业地区。3在印度，领导人认为全球气候变化对于印度日益恶化的水资源问题产生的影响是该国面临的最大风险。4然而，尽管人们越来越意识到，对于环境造成的不可修复的破坏可能引发经济和社会灾难，但是由于贫困水平居高不下、人口不断增长、人们的期望值日益高涨，这些新兴经济大国是不能考虑放缓经济增长的。
同样，很多美国的政策制定者继续抱有这样的幻想，即发达世界将能够免受气候变化的最恶劣影响。这个假定是非常危险的，卡特里娜飓风（Hurricane Katrina）就是一个明显的例子，而卡特里娜飓风的破坏性与未来全球变暖的恶果相比很可能不值一提。5如果气温以目前的速度增长下去，那么在未来一百年内，佛罗里达和南卡罗来纳州的部分地区就会被水淹没。因为降水变化6和人口增长，7美国西南部的居民已经面临严峻的缺水问题。
俄罗斯的政治家与他们的美国同行一样，对于气候变暖的影响也不以为然。他们也许要想一想，如果未来圣彼得堡被水淹没，他们是否会对此时的态度感到后悔；或者加拿大的西部森林被毁，是否也是一种警告。
美国和欧洲也将要面临全球变暖所带来的严重威胁。很多国家和地区都将面临大规模的自然灾害，会因为争夺日益稀少的资源而爆发冲突。能源供给日渐减少，如果主要能源消费国坐视能源争夺升级为地区冲突（这些地区是攸关能源安全的地区，尤其是中东、中亚和非洲），那么国际稳定和全球经济将受到威胁。要采取有力的国际行动应对不断升级的冲突，国际社会应加大对冲突预防、人道主义干预和重建的投入。
如果全球气温以目前的速度持续上升，那么今天的政治领袖想象不到，也说不清楚国际社会将不得不承担的破坏规模有多大、经济负担有多重。虽然在气候变化及其对国家和世界的经济和安全等各方面的影响这个问题上，科学家、环境活动家和商界领袖的理解越来越深入，但是公共政策仍然不足以应对可能产生的严重后果。
抑制气候变化（2）
要建立一个更加有效的阻止气候变化的全球框架，政策制定者们必须处理好两个相互关联且同等严峻的挑战。首先，他们必须利用市场和价格杆杠，建立更有效的激励机制，提高能效、利用可替代能源、保护森林、鼓励创新，从而减少全球的温室气体排放。其次，他们必须开展技术转移和金融创新、支持适应性措施，并同时在世界上的贫困地区进行基本的基础设施建设——实际上就是通过经济转型阻止全球变暖，并修正其影响。这两个挑战通过政策选择联系在一起，反映了导致全球变暖的温室气体排放使我们的社会付出的代价。
美国必须发挥领导作用，打破在这些问题上进展无门的全球性僵局。科学研究告诉我们，未来十年的决策将决定即将到来的危机的严重性。我们在此强调，如果美国加速绿色技术的商业化，加速提高能效和清洁能源技术全球市场的开发，那么它就能够受益于应对气候变化的种种措施。如果美国确实这样做了，美国市场因其规模和重要性将会成为全球变革的重要推动力。否则，美国将会发现，假以时日，它不仅会丧失领导机遇，而且还将不得不处理一场在规模上远远大于卡特里娜飓风的灾难危机。
相互纠结的问题：气候、贫瘠和安全
气候变化问题处于地球科学、技术、经济、政治和国际安全的交叉领域。它是能源、土地和水资源竞争的核心问题，而资源争夺对全球经济增长和各国国家安全构成的威胁日益加剧。理解资源竞争的性质及其与全球变暖研究的关系，对于阻止气候变化至关重要。
人类及其工业进程释放出越来越多的二氧化碳和其他的温室气体，这些气体停留在大气层中，使太阳的热量无法散发，从而导致全球温度不断上升，改变了地球的气候。气体排放越多，想要避免它对人类生活造成影响就越难。政府间气候变化委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change； 简称气候变化委员会）指出，到2050年以前，世界所能承受的最大气温上升值大约为℃，在这个范围内不会造成不可修复的破坏。图4—1说明，气温上升得越高，造成的破坏就越大。大多数专家都接受了气候变化委员会的共识，即要使地球气温上升不超过℃，那么温室气体浓度（二氧化碳和同等气体，或二氧化碳当量水平）必须保持在百万分之450到490（450—490ppm）之间。8
目前全球二氧化碳当量水平估计已达420—445ppm，也就是说，我们可控的余地并不大。9
图？4—1全球气候变化及其潜在影响a
全球年均气温相对于1980—1999年的变化（℃）
来源：IPCC； Climate Change 2007： Synthesis Report Summary for Pol…
icymakers （November 2007）； p。 10。
a。 因适应程度、气温变化速度和社会经济发展模式的不同，影响会有所不同。
b。 此处对严重的界定是大于40％。
c。 基于2000—2080年海平面的年均上升速度，即毫米/年。
要将大气浓度稳定在445—490ppm二氧化碳当量水平上，全球温室气体预计要减排50％—85％（表4—1）。10如果目前的势头持续下去，那么预计到2030年温室气体排放会增长25％—90％，到2050年甚至还会增长更多。气候变化委员会认为，全球二氧化碳当量排放必须在2015年达到峰值，才能将气温上升值控制在℃以下，从而避免对环境造成最严重的破坏。假定2009年就职的美国总统获得连任，那么他和世界其他国家的领导人所制定的政策就将决定我们未来的环境状况。 txt小说上传分享
抑制气候变化（3）
温室气体排放的最大来源是矿物燃料的消费。矿物燃料对于经济增长至关重要，发达国家和新兴经济体的快速增长推动了对能源的需求，在这种模式下，如果我们不在技术方面进行激进的变革，总体排放还将继续增加。国际能源机构（International Energy Agency）预测，要维持全球经济增长，矿物燃料消费到2030年将增长53％。11中国和印度约占增长的50％（见图4—2）。12中国的能源需求不断增长，其增长速度绝对是惊人的。自2000年以来，中国的能源需求翻了一番，占到了同期全球石油新增需求的1/3。13仅2005年和2006年两年，中国的新增发电量就相当于英国的用电需求总量，中国85％的电能产自煤炭，这是碳排放最多的燃料。14到2030年，中国一国的发电量就会达到整个欧盟的发电量。15除非经济增长不再与矿物燃料及其排放联系在一起，尤其是在新兴经济体中，因为在世界能源需求中，它们的需求增长是最快的，否则全球减排基本上是不可能实现的。
图？4—2与2000—2006年相比，世界一次能源需求、进口以及与能源相关的二氧化碳排放量的增长幅度
来源： International Energy Agency； World Energy Outlook 2007。
对稀缺能源的争夺这种行为本身就对全球安全构成了威胁。目前，燃料价格的大幅波动成了常规现象，这是石油市场的供求双方都几乎没有短期灵活性的结果，是产油区和运输路线不安全的结果。不安全因素包括中东冲突、由伊拉克战争外溢到波斯湾地区的风险、美伊冲突的风险、尼日尔三角洲的暴力冲突、伊朗和委内瑞拉的全民政府，以及主要运油线路的安全保障难题。16此外，能源资源大国会因此而获得实力——尤其是俄罗斯、伊朗和委内瑞拉——它们已经表明会利用自己的能源市场权力去控制消费国，并对进口其能源的国家施加压力。2007年，石油消费国每天购买原油的费用比五年前增长了40亿—50亿美元，超过2万亿美元被转到了石油公司和石油生产国的账户上。17
而且，不稳定性还限制了世界上某些地区的能源来源，这已经在主要大国之间打下了一个楔子，使它们无法开展合作去应对其他的全球威胁。美国、俄罗斯和中国在伊朗能源供应问题上关系紧张，这成为了反对伊朗不断发展核计划的国际努力的主要障碍。欧洲对俄罗斯天然气的依赖使得欧洲很难对2008年发生的俄罗斯入侵格鲁吉亚事件做出前后一致的回应。主要大国在苏丹和西非都有石油利益，这就使多边合作无法开展，从而无法阻止苏丹的种族屠杀，无法解决尼日利亚日益严重的*。未来如果因为气候变化的影响，能源消费国的能源供应进一步受到限制，那么它们之间发生冲突的风险更是迫在眉睫。
尤其是在美国，人们倾向于通过对能源自给自足的分析来看待气候变化问题，这就导致了其他的一些脆弱性。因为要谋求能源自给自足，我们投资于可替代能源资源，但是却没有考虑到这种做法对其他跨国威胁产生的后果。核能有助于降低矿物燃料消费，但是，正如我们将在第五章中讨论的一样，如果不对燃料周期和回收过程进行控制，就会产生核扩散的风险。每年对生物燃料补贴的100多亿美元同样也产生了一系列负面效果，尤其是在美国和欧洲。土地不再进行粮食生产，导致2008年的粮食价格比2006年上涨了20％—30％，18同时还加速了对热带雨林的破坏，加速了水资源的日益匮乏——以当前的技术，我们在碳排放上几乎没有净储备。19滥砍滥伐导致的温室气体排放已占到了全球总量的20％，巴西和印度已位列五大温室气体排放国之中。20据有关预测，到2050年全球的水资源就都被全部开发了。21。 最好的txt下载网
抑制气候变化（4）
人口增长将使上述问题更为严重。到2050年，全世界人口预计将从今天的67亿增长到90亿。22现在没有用上电的16亿人已经提出了用电要求，并且应该获得电力供应。23此外，在未来40年里，地球还将新增人口23亿人，其中大多数在亚洲和非洲。24保守一点说，这也意味着在2050年以前，世界需要满足39亿新用户的用电需求。按照现有的能源使用和经济增长模式来建设这部分电力，就会制造一种新型的“相互确保毁灭”。人口问题使得我们更要采取紧急行动。在我们等待技术解决方案的时候，稳定的气候不能保持目前能源消费、温室气体排放和有限资源消费的增速。相反，我们必须尽量利用现有技术，创造激励机制，现在就开始节能——我们在做所有这些事情的时候，还要切实落实政策，激励创新，以改造我们的未来。
负责任主权与气候变化
气候变化的原因和影响表明，将“负责任主权”作为国际参与的组织原则是恰当的。首先，无论温室气体是从哪儿排放出来的，其造成的后果是一样的，所有国家都会相互影响，这个问题没有国界。其次，没有一个国家能够独善其身，免于气候变化的影响；一国的福祉和安全有赖于另一个国家的能源消费和温室气体排放，这是相互关联的事情。第三，没有一个国家可以仅凭一己之力就能成功地解决这个问题；一国限制排放几乎产生不了什么净效应，因为投资和制造业会在别的国家以“更脏的”技术获得增长。第四，为了子孙后代的利益，各国必须现在就采取行动——不仅要负担起跨越国境的责任，还要长期负责，超越时间的限制。第五，这个问题与其他跨国挑战是相互联系的：气候变化和应对政策的方向性错误会导致能源、水、土地和食品匮乏，而上述种种因素汇集起来就会加大冲突的风险。
国家之间和问题领域之间的这种相互依赖为解决气候变化问题创造了一个长期有效的、作用于所有国家和相关领域的激励因素，但是同时也使得在短期内制定可行的解决方案变得更加复杂。谈判者面临的是像噩梦一样的严酷现实：任意一个排放大国都有权把有效的解决方案否决掉。一方面，需要主权国家在气候变化问题上负起责任来，另一方面，任何一个排放大国都有能力削弱这一进程，这两个方面形成的一种张力关系反映了当前气候变化国际框架的特点。尽管各国已经认识到需要在国家层面上限制排放以阻止全球变暖，但是由于排放大国无意参与，所以国际机制仍显软弱。
目前，负责任主权在气候变化问题上可以依赖的规则和科学依据主要来自于《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，简称《气候变化框架公约》）和《京都议定书》（Kyoto Protocol），这两个机制制定了国家行动的标准和目标，气候变化委员会为国家行动提供科学支撑。在这个框架下，多个行为体都能采取具体行动，发挥各自的作用，如联合国环境规划署（United Nations Environmental Program）、联合国开发计划署（United Nations Development Program）、世界银行、双边发展机构，以及欧盟。这些行动机构支持从提高能效到保护雨林的各项投资。欧盟执行排放交易机制，建立了一个碳交易的地区市场。使上述机制具有实效的关键是国际框架要保持一致。
抑制气候变化（5）
政府间气候变化委员会
气候变化委员会是由联合国环境规划署和世界气象组织（World Meteorological Organization）于1988年联合创建的，由世界气象组织的190位成员组成，它在世界气象组织中设有一个小型秘书处，负责委员会的运行。该委员会集合了科学界、政界和民间的力量，评估气候变化进程，提出防止气候变化的方案，并就如何适应气候变化的后果提供建议。25在联合国可以发挥积极作用的各领域中，气候变化委员会可能是最好的范例，它能够形成科学共识，在全球关注的问题上扮演监督人的角色。2007年，气候变化委员会获得了诺贝尔和平奖，这是全世界对该委员会做出的成绩的肯定。
自成立以来，气候变化委员会完全改变了国际社会对全球变暖问题的看法，也从根本上改变了国际社会的应对策略。它的第一份评估报告构成了《气候变化框架公约》的谈判基础，《气候变化框架公约》进程现已成为最重要的讨论气候变化问题的全球性论坛。后来的气候变化委员会报告也就气候变化及其灾难性后果提供了决定性的证据，使全球气候变暖成为全世界的首要议题。气候变化委员会的优势在于，它能够从世界各地收集科学报告、提供论坛，并就重大发现形成共识；而弱点在于它没有人力物力去设定并完成自己的分析性课题。气候变化委员会可以就温室气体排放、气温，以及相关后果这三者关系的未来长期走势进行评估，但是却不能检验或评估各国或各地区内部特定政策的效力，也不能检验各国的排放水平。
《联合国气候变化框架公约》
在1992年的里约地球峰会上，联合国创建了《气候变化框架公约》进程，该进程是一个有192个国家参与的论坛，其目标是采取行动减少导致全球变暖的因素，并应对全球变暖产生的后果。26《气候变化框架公约》进程的重大举措包括，提出了一个雄心勃勃的目标，要在2020年以前将工业国家的温室气体排放减少到比1990年水平降低25％—40％；27每年召开由相关各方参加的全球峰会，会议要回顾成员国在应对气候变化问题上所取得的进展；创建《京都议定书》框架，使各国履行承诺，减少碳排放。《气候变化框架公约》进程的最大优势在于其包容性：世界各国都将之视为合法、权威和公平的论坛。但是，全球成员资格也是该机制的最大劣势：因为很多成员国的利益相互冲突，所以导致它被政治和低效损坏了，成了一个难以推动的官僚机构。
《气候变化框架公约》进程以一个原则为基础，即根据“共同但有区别的责任和各自的能力”原则。28该原则认识到“历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家……发展中国家在全球排放中所占的份额将会增加，以满足其社会和发展需要”。29它尤其强调“应当以统筹兼顾的方式把应付气候变化的行动与社会和经济发展协调起来……充分考虑到发展中国家实现持续经济增长和消除贫困的正当的优先需要”。30《气候变化框架公约》成员，包括美国，都认识到，过去向大气中排放二氧化碳最多的国家最应该减排，但是所有国家都必须参与全球减排行动。未来的成败取决于这个原则能否转化为一个法律框架，以各国认为公平的方式平衡国家之间的利益。
抑制气候变化（6）
《京都议定书》
《京都议定书》是《气候变化框架公约》的各缔约方达成的一个协议，它提出了有约束力的责任要求，要求各方承诺减少温室气体排放。它与《气候变化框架公约》的目标、原则和制度相同，但是大大强化了《气候变化框架公约》，因为它为工业化国家提出了针对每个国家的具体的限制或减少温室气体排放的目标，这些目标都具有法律约束力。议定书中在附录I中所列举的36个国家（所有签署了《京都议定书》的工业化国家）承诺将它们的温室气体排放减少到协议规定的具体水平。31在它们的承诺期，亦即2008—2012年间，温室气体排放总体上会在1990年的水平上减少至少5％。议定书在附录Ⅱ中列出的发展中国家不受排放目标的限制，但是要承诺提高对气候义务的认识。32
《京都议定书》是应对气候变化的国际行动中非常重要的一步，但是近年来，针对其缺陷的辩论常常使人们忽略了一个更为重要的问题，即在第一个承诺期于2012年结束后，如何向前推进。问题的关键不是要在《京都议定书》的支持者和批判者之间分出一个胜负来，而是要从它的经验中汲取经验教训，为未来的气候政策制造更有效的工具。《京都议定书》因为两个因素而受到极大限制：一是一些排放大国没有批准这个协议，二是签署了协议的发达国家和发展中国家之间关系紧张。因为这些因素，《京都议定书》没能限制5个最大温室气体排放国中4个国家的排放。印度和中国没有量化目标，因为在议定书中它们是被当作“发展中国家”来对待的。由于苏联工业经济崩溃，俄罗斯的目标超过了实际排放，所以俄罗斯不会限制温室气体排放。33而美国根本就没有批准这个议定书。（截至2000年，澳大利亚是世界上第五大排放国，34直到2007年12月，新总理陆克文就职后澳大利亚才批准了《京都议定书》。）35因为缺乏主要国家的支持，而这些国家对于问题的解决又是最重要的，所以《京都议定书》没能减缓气候变化，也没能解决气候变化带来的灾难性后果。
建立一个新的气候变化国际框架，过程是复杂的。在官方层面，《气候变化框架公约》协调着这一进程。既定目标是，在2009年12月计划于哥本哈根召开的《气候变化框架公约》缔约方会议上达成协议，建立一个国际框架。然而，达成协议是很复杂的问题，首先是内容复杂（各方差异太大），其次是过程复杂。除了《气候变化框架公约》以外，八国集团和G…8＋5（八国集团加上中国、印度、南非、巴西和墨西哥）已经进行了相关谈判，布什政府召开的“主要经济体会议”也就此进行了谈判。尽管主要经济体会议进程的前提假定是合理的，即主要的碳制造者必须达成一致，形成一份全球协议，但是该会议与其他气候变化论坛并行，反而模糊了达成相关共识的领导权和进程，导致主要经济体会议进程被视为（尤其是被新兴经济体和发展中经济体视为）《气候变化框架公约》的竞争者，而不是有助于形成共识的工具。
多边实践经验
新的气候机制面临的首要政治挑战就是历史延续下来的不平等状态。工业化国家造成了全球变暖和温室气体聚集，而新兴经济体和发展中国家却被要求参与合作、解决问题。发展中国家认为它们不应该为非自身造成的问题承担责任，这是有道理的。但是，没有它们的参与，危机就不能得到解决。即便所有高收入国家明天就实现零排放，新兴经济体和发展中国家不断增加的排放还是会将它们送上气候灾难的轨道，使它们所期望的经济增长和稳定受到威胁。36即便只有中国和印度这两个国家继续保持增长，并在2050年接近美国的人均碳排放水平，它们的碳排放也将会接近全球“可容许”浓度的四倍。37没有新兴经济体的参与，防止气候变化产生最坏影响的国际行动就不会获得成功。
抑制气候变化（7）
不平等与相互依赖的共同作用使得各国在气候变化政策上形成了5个集团，代表负责任主权的新框架必须从这个集团结构中产生。第一集团主要在欧洲，再加上热情略低一点的日本，它们主张通过一个国际条约，建立共同的且有约束力的全球排放标准。第二个集团是布什政府领导下的美国推动形成的，主张在国际层面上根据协议建立一个长远排放目标，在国家层面上由各国作出中期承诺，只有在国家层面上的承诺才具有约束力。
第三个集团由中国和印度领导的新兴市场经济体组成，它们不赞成具有约束性的国际目标。新兴经济体强调保持经济持续增长，它们的诉求主要集中在技术推广和为清洁技术融资等问题上。第四个集团是发展中国家，它们排放的温室气体最少，但却要承受洪灾、沙漠化和其他灾难性后果。毫无疑问，它们的要求主要是融资，以使之能够适应气候变化的影响。新兴经济体和发展中国家中存在着一个子集团，这个子集团的国家因为滥砍滥伐而排放的温室气体，占到了全球总排放的20％。国际谈判还没有找到有效的激励机制和架构，可以使这些国家的政府和人民能够从保林而不是毁林中获得更多的收益。
正在形成之中的第五个集团由能源供应国组成，它们看到世界正在逐步减少使用矿物燃料。如果它们将财富投资于技术推广，并因此将自己定位为绿色国际环境中的赢家，那么它们可能会推动这一转型；但是如果它们企图抬高价格，并在转型过程中趁机大捞一笔，就可能会破坏这个过程。
这就是气候变化的新国际框架必须运作于其中的大环境，它要在各种政治利益和经济竞争交错的情况下抑制气候变暖。几点重要经验已经显现。
美国的支持是关键，但是美国首先必须在国内政策层面加强共识，而后才能在国际层面令人信服地采取行动。克林顿政府虽然对减少排放的国际协定持赞成态度，但是却最终没能在协定的紧迫性问题上争取到国内的理解，也没能建立起一个联盟使法案得以通过。尽管当时副总统戈尔已经尽了最大努力，将气候问题提升为国内的优先议程，但是工会的利益以及在北美自由贸易协定批准过程中的政治因素却最终打压了政府意欲在环境问题上有所作为的雄心。因此，克林顿总统从未将《京都议定书》交给参院批准，因为他知道没有通过的可能。布什总统在执政的大部分时间里，并没有认识到气候变化是一个全球性问题。布什政府阻碍了气候变化的国内行动，并且丧失了国际信誉，失去了在此问题上的国际领导权。没有国内支持，美国就有可能阻碍国际共识的形成，但是它也将失去信誉，无法推动建立积极的议程。
发展中国家，尤其是中国和印度，必须是全球气候变化多边框架的组成部分。即便它们的政府致力于实现提高能效和摆脱贫困的双重任务，它们的经济和人口增长还是会增加全球温室气体排放和能源需求。多边体系必须既照顾新兴经济体的经济增长关切，又要认识到它们在不断加重全球变暖状况。气候变化多边框架要逐渐使发展中国家参与进来，并帮助它们减少温室气体排放。否则，即便工业化国家采取果断有力的措施来改变自己的行为方式，全球的二氧化碳浓度可能还是会迅速增加。可能出现的最坏情形是，投资流向了那些正在迅速成为最大温室气体排放国的国家，导致排放的净增长。
抑制气候变化（8）
弱制度能力降低了国际社会抗击全球威胁的能力。《京都议定书》的问题是其内部机制出发点很好但结构不佳，清洁发展机制（Clean Development Mechani*）就是最为突出的例子。该机制提供了成百上千万美元的物质激励，鼓励公司在发展中国家启动绿色项目，但是很多项目可能在没有任何激励措施的情况下也同样会启动。38此外，联合国和世界银行内部处理气候变化相关问题的机构和组织不断繁衍，导致了混乱和重叠。联合国组织结构过多，但是资源又太少，它们应对的是同一个问题的不同方面，但是相互之间却几乎没有协调，也不分享信息。39更有效的气候架构必须区别各种组织的角色，提高它们的运作效率，改革或者解散那些被证明是效率低下的组织，而对于那些有前途的组织要加大财政支持力度。
私营部门是资本和技术的储备库，全球和国家层面的制度安排都要用好它。很多世界上最大最强的跨国公司现在都支持节能减排行动。大陆石油公司（Conoco）最近公开将矿物燃料的温室气体排放同全球变暖挂钩，并游说联邦立法限制温室气体排放�
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