把权力关进制度的笼子里-第2部分

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多、经济发展较好的城镇，更要加大基础设施建设，诸如学校、医院、娱乐、健身等关系社会民生的项目，保证在市场条件下经济效益和社会效益的统一。

　　　　②资金投入与项目落地的关系。在基础项目建设方面，如农田水利、市场区划开发等，由于地方普遍存在基础设施投入不足、资金不及时到位的问题，在市场运作中，出现违规操作、牟取私利，使惠民政策大打折扣，影响了经济健康增长，这些问题的出现主要是制度供给不足，造成责任不明确问责不到位所致。

　　　　③资金扶持与政策鼓励的科技创新关系。尤其是高技术市场产业的发展，在创新制度不足，创新社会贡献与个人价值体现不匹配等情况下，扶持科技创新项目，如加大对国产计算机操作系统的资金扶持，优化电讯资源和铁路资源配置，加强对微电子产业等产业链扶持，都需要有制度层面的安排。

　　　　④经济增长与企业减负关系。在加大企业特别是中小企业的政策扶持方面，由于制度滞后，仍存在企业融资艰难、融资成本昂贵、财务负担重等困境，这样，对推动企业发展、保障就业的重要渠道贯通方面，要企业适应市场变化、加强经营管理方面，也需要创新制度，以切实减轻企业负担，从整体上解决企业费用高、负担重、盈利低、经营困难等一系列难题，处理好政府与市场的关系，清理不符合改革方向和经济健康发展的政策、规定已是刻不容缓，当务之急。

　　　　当前，阻碍经济发展的一些制度弊端仍然存在，如政府对市场干预过多：一些地方财政资金投入竞争领域，影响市场公平；一些地方为提高竞争力出台大量税费减免退政策，导致资源配置抵消，造成财政收入的流失等。要保证释放市场活力，必须打破制度束缚和利益干扰，对政府设置的审批备案和具有强制性条款的等级制度，特别是与经济活动相关的隐形和变相审批事项，要进行全面清理，打破部门藩篱的利益垄断，建立统一规范公平竞争的市场体制，这对发挥隐形的市场之手作用极为重要。

　　　　十八届三中全会《决定》指出：“科学的宏观调控、有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制的内在要求。”在社会主义市场经济条件下，政府的职责和作用主要是保证宏观经济稳定，加强优化公共服务，维护市场秩序。在当前资源配置状况下，公共产品和服务的资源配置，由政府主导；在非公共产品和服务的资源配置中，由市场起决定性作用，这样，就实现了“看不见的手”和“看得见的手”的优势互补，共同促进了市场经济健康发展。

　　　　习近平同志指出：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”同时指出：“要坚持在实践中深化学习、在学习中深化实践，不断研究新问题、总结新经验，学会正确运用看不见的手和看得见的手，成为善于驾驭政府和市场关系的行家里手。”

　　　　（2）中国与欧亚市场的案例借鉴

　　　　强调资源配置中起决定性作用的市场和更好发挥政府作用这一突破性的命题，是十八届三中全会做出的重大决定。从党的十一届三中全会到党的十四届三中全会的定位是，市场在国家宏观调控下，对资源配置起基础性作用。十八届三中全会再次强调，从基础性到决定性不只是字词的转换，而是充分体现了解放思想、实事求是、与时俱进的理论探索，为进一步推动经济持续健康发展，为中华民族伟大复兴中国梦的实现打下了制度基础。

　　　　我们可以从欧亚经济发展的案例中得到借鉴。19世纪中叶到现在，发达国家人均收入水平年平均增长3％，一个发展中国家如果善于利用后发优势，经济增长速度可达到8％—10％，但这是前所未有的历史现象。从第二次世界大战后到现在，全世界180多个发展中经济体，只有中国台湾和韩国两家从低收入到中等收入，然后进入高收入阶段。还有13个经济体从中等收入变成高收入，其中有日本和亚洲四小龙。而180多个经济体的绝大多数国家长期陷入低收入或中等收入陷阱。究其原因就是没有处理好政府和市场的关系。这一现实案例，为党的十八届三中全会提供了借鉴。因此，要成为一个发展成功的国家，必然是以市场经济为基础，再加上一个有为的政府作后盾。所以在强调“无形之手”的同时，一定要和政府的“有为之手”紧密连接，这主要考虑了两点因素：

　　　　一是转型中的国家，因为过去所采取的战略，遗留了一批违反比较优势、没有自生能力的资本密集型大型企业，对这些企业的保护津贴不能立即完全取消，否则会造成大规模破产，给社会带来不稳定，因而需要政府给原有产业一定的转型期的保护和补贴。

　　　　二是转型中的国家，由于政府过去多将有限资金用于发展资本密集型的产业，导致基础设施条件弱化，同时存在很多制度扭曲，需要政府解放思想、实事求是、务实地创造条件给予克服，有为政府在发挥调整制度扭曲作用中，还要充分与市场合作。

　　　　3。行业的手——“自治之手”

　　　　在当代中国，市场经济发展的熙熙攘攘人群中，除了科学家、政府官员、企业家外，又增加了一些社会组织板块的秘书长们，他们忙碌穿梭于政府和企业之间，通过宣传政策、创办论坛、推出产品，让创新驱动发展战略落地生根，打造充满活力的行业协会、产业联盟。这种社会组织发育中的成功代表就是中关村科技园区，被称作“中关村现象”。它为科技创新驱动创造了多个奇迹。

　　　　市场导向下的创新活动催生社会服务，科技企业下的创新行为，使科技与经济融为一体。一般情况下，科技企业下的专长不在公关，而在技术创新，研发生产什么，一律由市场说了算。企业只需要对市场负责，专攻技术和市场的结合点。而对政策信息、公共关系等制度化服务的需求，就交予由此而产生的科技企业、协会、商会等社会组织，以便为科技企业家的技术创业行为找到归宿点。

　　　　首要一点是组织好政社活动，才能充分发挥“自治之手”的功能。

　　　　创新需要政社分开，政府和社会组织是参与创新过程中的两个不同主体，前者具有税收强制力和行政权力，后者是依靠承接公共服务和社会筹资运转，前者的优势在于规范管理和宏观统筹，后者在于为创新活动提供多元化及时性的服务。政府可以把行业的信息收集、规划研究、信用体系的建立等，以定向形式公开外包，而社会组织可以通过充分竞争完成优胜劣汰，使两者在宏观调控和微观服务上形成一种互动局面，创新体系，促进整体效能提升。

　　　　“自治之手”的治理空间宽广而深远，现代化的创新治理首先要划分出各主体间清晰的治理空间，完成创新的过程需要企业冲在前，同时给予社会组织生长的空间，确保政府在知识产权保护执法等方面的托底职能。创新必须体现一个涟漪信号，在市场推动下，从位居中心的企业深渊不断向社会组织和政府扩散，最终实现驱动的市场治理、社会治理和环境治理的平衡，正如习近平同志所指出的那样，实施创新驱动发展战略，是一项系统工程，需要破除一切束缚，创新驱动发展的概念和体制、机制，这一工程的主题就是通过充分发挥和驱动“自治之手”的功能来实现。
第6节。
　　　　三、权力清单——“法无授权不可为”

　　　　党的十八届三中全会，提出权力清单制度的建设规范，国家部委和地方政府都在积极探索和实践，这对限制有效的权力制约和协调机制，推行政府工作部门的权力清单制度具有重大实践意义。

　　　　权力清单制度推行的根本依据是：理清政府机关行使公权、干预私权利的界限，建构符合现代市场经济规律的规则。

　　　　按照建立现代法治国家的要求，建设现代法治政府是首要之举。必须确立政府清晰的权利和义务关系，全面完善和建立政府各个领域的运行制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，对坚持依法治国、依法执政、依法行政具有重要推动力，对实现法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设将会开创崭新的局面。h米h花h书h库h ；http：//www。7mihua。com

　　　　1。权力清单的出台

　　　　习近平同志指出：“要强化公开，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，让权力在阳光下运行，让广大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使。”

　　　　全面深化改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力的现代化，建设依法治国、依法执政、依法行政的制度现代化体系，将行政权力机关实行权力规范和权力监督，提到了重要议程。不论治理体系还是治理能力的运行和提升，都涉及国家权力，也包括政党权力的范畴。十八届三中全会《决定》提出：必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。并强调，深化行政体制改革，加快转变政府职能，对于使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，进一步提高政府执政水平，激发经济社会发展活力意义重大。推行权力清单就是在这一前提下，将行政管理和行政执法的范围、边界和执行手段，运用清单的形式进行考量和规范，产生了权力清单制度。

　　　　权力清单制度为行政机关依法行政提供了约束尺度，同时，为企业、社会、公民提供了依法办事的规则、根据。它运用办事指南和程序手册的形式，简明扼要、合法有据地公布，公开透明，这对深化治理体制改革也是一个大部署，将为建设法治政府，推动法治社会建设起到不可估量的先导效果。

　　　　2。权力清单的四个要素

　　　　推行权力清单是一个阶段性试点、长远性执行的制度体系，它具有自身的资质特点：

　　　　①它按照法定范围授权，理清行政权力事项。

　　　　②为清单的顺利推进，需要编制行政权力运行的流程图。

　　　　③需要确立行政权力清单的运行程序和制度安排。

　　　　④根据运行流程图的安排，不断调整权力清单的内容和运行流程，在动态的运行中，系统经受政策考验，并编制权力清单的细化规则。

　　　　3。“红头文件”审批，再也行不通

　　　　国务院发出了严格清理非行政许可审批事项的通知，这在社会引起巨大震动。

　　　　行政许可包括许可与非许可两种。行政许可是指行政机关根据相对人的申请准予其从事特定活动的行为，只有法律、行政法规可以设定行政许可，即按照行政许可设定的行政审批制度。

　　　　非行政许可审批是指不适用行政许可法的审批范畴：“有关行政机关对其他机关或者对直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批不适用本法”。国务院首批将各部门的行政审批事项汇总，清单涵盖60个部门，1325项正在实施中的行政审批事项，其中非行政审批事项369项，占三分之一。非许可行政审批，在目前的行政审批制度中占有三成的比例，国务院发出清理非行政许可审批事项就是针对这一现状而做出的决定，将面向公民、法人和其他组织的非行政审批事项取消，或者依法调整为行政许可，不再保留红头文件式的审批方式，即非行政许可审批这种文件类型。从一定环境意义上看，非行政许可审批事项的存在是方便部门管理行使的一种捷径，但客观上逃避了设定行政许可的严格规范，实际上，非行政许可审批就成为没有法律依据的红头文件，所进行的审批事项，成为政府行政权力的“灰色地带”，在很大程度上，导致权力寻租空间的存在，形成滋生腐败的土壤。
第7节。
　　　　四、负面清单——“法无禁止即可为”

　　　　负面清单是针对权力清单而设立的一项制度。即一种国际上广泛采用的投资准入管理方式。政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、行为等，清单以外则充分开放，“法无禁止即可为”。

　　　　十八届三中全会《决定》指出，建立公平、开放、透明的市场规则，就要“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。推行负面清单对于加快完善现代市场体系，建设法治政府，是一项治理模式上的重要转变，是对规范、约束政府权力、规范公权、保障私权的一项制度性重大改革。

　　　　1。负面清单瘦身↙米↙花↙书↙库↙ ；http：//www。7mihua。com

　　　　2013年9月上海自贸区首次发布负面清单之后，于2014年7月1日又公布了瘦身版的负面清单，管理措施由原来的190条调整到129条，同比瘦身近三成，在瘦身的51项中，因扩大开放而实质性取消14条，因内外资均有限制而取消14条，因分类调整而减少23条，如删除禁止投资互联网上网服务营业场所、限制投资铁路货物运输公司、禁止投资博彩业以及禁止投资涩情业等内容，有关取消投资博彩业涩情业的限制引起广泛关注，但自贸区解释说删除不代表放开限制。与2013年版相比，新版负面清单具有明显瘦身特征，其制度的影响面均可推广、可复制，这在权力清单制度建设领域又迈出了更大更快的步伐。

　　　　2。清单之外即可为

　　　　国家的试点范围首先确定在上海自贸区，率先在外商投资的准入领域实行负面清单制度，将原来的正面清单制度转变为非禁即入的负面清单模式，这是将法律法规禁止的事项，即对于权力清单之外的事项，对市场主体的行为不进行任何干预，这将保证统一的市场准入制度得到有效实现。它的最鲜明的探索是对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。这在推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，实行先照后证，注册资本认缴登记，推进国内贸易流动体制改革，向建设法制化营商环境迈出了重要的一步。

　　　　负面清单制度的实行是随着社会的发展，各种新的业态、新的领域不断出现，市场主体能否进入这些领域的现状而决定的。负面清单就成为制度调整的空白地带，在正面清单制度确立之后，市场主体能否进入，这就取决于政府的自由裁量，由此会产生权力寻租、暗箱操作等系列腐败现象，严重影响了市场活力的释放。

　　　　负面清单的治理模式就如同机场的安检人员采取负面清单的做法，列出不能随身携带的物品清单，这既保证飞机安全，又提高安检效率。如机场的安检，采取正面清单管理模式，就必须对乘客行李逐一进行安检，这样将大大加大安检成本。而实行负面清单模式，则是运用禁止的指令手段确定通行规则和准入条件。同样，对市场主体采用的负面清单制度，明确规定法律限制之外的都属合法，即“法无禁止皆可为”的概念。相对于限制政府权力的正面清单，则是行政行为非法律许可都视为非法，这既是“法无授权即禁止”的治理理念。

　　　　负面清单制度必须与政府职权配套，政府的职权和行为都必须由法律作出明确规定，法无授权不得随意作为，法治政府只能是有限权力政府，它只能做法律授权的事，自然政府的责任也是有限的，在实行负面清单制度的同时，法律必须为政府对负面清单的管理提供明确的规则。

　　　　同时对负面清单的设置必须及时更新，删除政府不需要再继续管制的成分，根据社会经济发展需要纳入新的领域。

　　　　3。法律立法与制度的统一

　　　　强调依法治理的法治原则，同时运用制度编制权力清单和负面清单，二者的实质都是保证政府的职权法定，同时保证市场主体行为自由法定。其实质都是突出法治，强调法定既是法制的执行权，所运用的法制形式一是立法，二是一整套完备的制度体系，这样综合配套措施的及时跟进，保障立法不滞后，执行不误时，对加快改革速度会产生鲜明的效果。

　　　　这种制度与法律的并行运行体现了法制化的前瞻性，既确认了制度建设对权力空间的调整，又为之后的立法提供了实践空间。权力正面清单和负面清单的推行进一步证明制度与法律不愧为是国家治理现代化的两大坚强支柱。

　　　　清理后将进一步实现政府的权力瘦身，目前现实的情况是：一些部门的非法行政许可审批事项大大超过行政许可审批范围，非规范的行政审批权限超越了规范的行政权限设定，偏离了职权法定的轨道，增加了公民、法人和其他社会组织的义务。这既不利于规范行政审批权限的设定和实施，更不利于保护公民、法人合法权益。这种取消或者限制红头文件的制度措施，就是为激发市场活力、增强发展动力，把权力关进制度的笼子里。
第8节。
　　　　五、让权利制约权力

　　　　广大人民群众将政府的简政瘦身比喻为扁平政府措施，这是形象化的制度描述。下面可以从几个方面来观察、分析，运用权利制约权力的实际成果。

　　　　1。抓住行政审批“牛鼻子”

　　　　紧紧抓住行政审批的“牛鼻子”，转变政府职能，转变工作作风，作为深化改革加强制度建设的发展改革重心。到目前为止，国家发改委已经进行了整改方案36项，完成27项，专项治理13项，完成10项，将于年终全部完成。制度建设计划的66项任务已完成13项，年底完成49项，大幅度减少行政审批事项。2013年取消和下放44项行政审批，中央层面管理核准的项目数量已减少了60％，大大减少了政府核准的企业投资项目，激发了企业和地方活力。在此基础上，2014年将对投资创业影响巨大，对经济社会发展制约明显的行政审批事项，更大限度地向市场放权，给企业松绑，让人民受益。同时，为确保行政审批制度改革落到实处，又下决心拿三难积弊开刀。╥米╥花╥书╥库╥ ；http：//__

　　　　一是着力解决“门难进”，在加强保密工作前提下，对办事人员实行一卡多人，简化进门登记手续；

　　　　二是着力解决“脸难看”，对办事人员以礼相待、热情接待；

　　　　三是解决“事难办”，凡重要问题领导亲自出面接待，集中会商现场表态，书面审批，在20个工作日内书面反馈办理意见；对一般性项目办理，5个工作日内即答复受理情况。

　　　　2。“权力清单一表清”

　　　　发挥市场配置资源的决定性作用，必须加大政府职能转变，这是政府的一场自我革命。如天津市，已经六次清理减少行政审批事项，由2005年的1133项减少到2013年年末的349项，现在又减少四分之一，减去100项，仅保留290余项。行政许可事项累计减少70％的成果，充分体现了简政放权的政府决心和行动气魄。在权力清单设置上，做到五项清单一表清。这五项权力是：按照企业设立、投资、固定资产、资质、资格五个方面，均列入权力清单表之中，使审批速度创造全国最快的成效纪录。

　　　　3。一颗印章管到底

　　　　天津滨海新区在新组建的行政审批局清单中将发改委、经信委、司法局等18个单位、109枚印章的管理共计216项审批权，启用行政审批一枚专用章，实现一颗印章管到底，如同制度流水线，联办事项一口办，关联审批一章办，网上审批一次领证，申报验收一次过。这一颗印章的管理制度完全突破了权力审批部门的利益藩篱，是行政权力审批制度放开提效所取得的巨大成果。

　　　　2014年9月11日，李克强总理亲身见证封存了那109枚审批公章，深情地赞许道：“为了盖这些章，老百姓不知要跑多少腿。”“这些公章今天被贴上了封条，就决不能再打开，要让它们彻底成为历史！”并强调指出：要继续深化行政管理，109个印章变一个章，是政府自我革命的大动作，要让不必要的审批成为历史。设立政府权力清单负面清单和责任清单，就是要划定政府权力界限，明确政府责任担当，做到“法无授权不可为”“法无禁止皆可为”“法定责任必须为”。

　　　　4。三张清单一张网

　　　　在探索以制度约束权力、制约权力和提升权力公信力的实践中，浙江省的“三张清单一张网”达到了政府“瘦身”更健身的特殊效果，这就是政府的职能定位于政府权力清单、企业负面清单、财政专项资金管理清单的三清单，加上省、市、县三级联动的政府服务网，就构建成框定政府体型的三张清单一张网，让政府在“瘦身”的同时更加健康，“健身”这一制度体系的出笼，创造了制约权力、制度建设的又一辉煌。

　　　　5。政府“瘦身”更“健身”

　　　　释放制度红利，在全国首家行政服务中心，即首轮行政审批改革试点的浙江上虞市，将行政制度改革确定为6项制度：

　　　　①建立集中审批制度；

　　　　②加快完善联合审批制度；

　　　　③建立审批牵制和中介服务规范化管理制度；

　　　　④推行入园项目、大项目审批服务全程代理制度；

　　　　⑤建立审批事项准入制度；

　　　　⑥健全审批责任制，行政审批制度的改革，从高层次改善制度质量，让企业和广大群众获取制度红利。

　　　　富阳全市的行政权力统计原有7000多项，现已缩减为2500项，并且明确规定，权力清单之外再无权，真正起到了政府自身改革“瘦身”、改革建立扁平政府的实践效果。

　　　　制度基因的效果就是扁平政府的诞生，一个扁平化的现代政府最有可能在弥合城乡差异的环境中建成，在制度制约权力的时代中诞生，这就是中国共产党人所苦苦探寻的经济繁荣背后的制度基因。
第9节。
　　　　第五章制度惩腐利剑高悬

　　　　习总书记说反腐败

　　　　1。腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国

　　　　反对腐败、建设廉洁政治，保持党的肌体健康，始终是我们党一贯坚持的鲜明政治立场。党风廉政建设，是广大干部群众始终关注的重大政治问题。“物必先腐，而后虫生。”近年来，一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台，其中贪污腐败就是一个很重要的原因。

　　　　大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！我们要警醒啊！近年来我们党内发生的严重违纪违法案件，性质非常恶劣，政治影响极坏，令人触目惊心。各级党委要旗帜鲜明地反对腐败，更加科学有效地防治腐败，做到干部清正、政府清廉、政治清明，永葆共产党人清正廉洁的政治本色。各级领导干部特别是高级干部要自觉遵守廉政准则，既严于律己，又加强对亲属和身边工作人员的教育和约束，决不允许以权谋私，决不允许搞特权。对一切违反党纪国法的行为，都必须严惩不贷，决不能手软。（习近平在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话，2012年11月18日）

　　　　2。“老虎”、“苍蝇”一起打

　　　　要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息。（习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话，2013年1月22日）

　　　　坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，切实维护人民合法权益，努力做到干部清正、政府清廉、政治清明。（习近平在中共中央政治局第五次集体学习时强调，2013年4月20日）

　　　　3。坚决清除害群之马

　　　　保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威；公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。对这些问题，我们必须高度重视，切实加以解决。（习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话，2012年12月4日）

　　　　要以最坚决的意志、最坚决的行动扫除政法领域的腐败现象，坚决清除害群之马。（习近平在中央政法工作会议上的讲话，2014年1月7日）

　　　　我们所说的不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处，决不是一句空话。（习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话，2013年1月22日）

　　　　4。主体责任

　　　　关于健全反腐败领导体制和工作机制。反腐败问题一直是党内外议论较多的问题。目前的问题主要是，反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。

　　　　主要是加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导，明确党委负主体责任、纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度；健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能，规定查办腐败案件以上级纪委领导为主。（习近平关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明，2013年11月15日）

　　　　中央纪委、监察部和各级纪检监察机关要加大检查监督力度，执好纪、问好责、把好关。（习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话，2013年1月22日）

　　　　5。让法律制度刚性运行反腐

　　　　要更加科学有效地防治腐败，全面推进惩治和预防腐败体系建设，提高反腐败法律制度执行力，让法律制度刚性运行。

　　　　要牢记“蠹众而木折，隙大而墙坏”的道理，保持惩治腐败的高压态势，做到有案必查、有腐必惩，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，切实维护人民合法权益，努力做到干部清正、政府清廉、政治清明。

　　　　要加强对典型案例的剖析，深化腐败问题多发领域和环节的改革，最大限度减少体制缺陷和制