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把权力关进制度的笼子里-第1部分
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书名：把权力关进制度的笼子里
作者：中国政法大学制度学研究中心编
李铁李树忠王凤鸣著
出版：人民出版社
深入解读新一届中央领导集体关于“制度笼子”的重要论述
全面诠释十八大以来执政新理念、路径新选择、制度新设计
生动回答法治中国进程中的诸多热点、难点问题
《改革是中国最大的红利》之姊妹篇图书
推荐语：
把权力关进制度的笼子里，是一个非常形象而贴切的比喻。建立制度，按制度办，人们就可期待得到预期的结果；按制度办，行使权力者就不能滥用或懒用权力，就能建立起良好的秩序，遏制腐败产生的可能。
——应松年⌒米⌒花⌒书⌒库⌒ ；http：//www。7mihua。com
把权力关进制度的笼子里，实际上就是关进法律的笼子里。任何权力都来自法律的授受，都要受制于、服从于、负责于法律。
——徐显明
制度是治国理政之本，风清气正之基。用刚性制度打碎重重关系网、潜规则、腐败源，杀灭政治病菌，扫除政治垃圾，整饬从政环境，建设一个良好的社会生态。
——田文昌
内容简介：
习近平总书记在第十八届中央纪委第二次全体会议上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制
《把权力关进制度的笼子里》一书深入地解读了新一届中央领导集体关于“制度笼子”的重要论述，全面诠释了党的十八大以来执政新理念、路径新选择、制度新设计，生动地回答了法治中国进程中制度与法律的相互关系等诸多热点、难点问题：什么是制度笼子？怎样打造制度笼子？为何说把权力关进制度的笼子里实际上就是关进法律的笼子里？如何用制度编制权力清单？如何用制度铁腕横扫“四风”？如何用制度强力反腐？如何用制度守望精神家园？如何用制度涵养时代文化？如何更好地做好国家制度的顶层设计？全书对于全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，把经济、政治、文化、社会、生态等方面的体制改革有机结合起来，把理论创新、制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面的创新有机地衔接起来，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，全面推进依法治国，具有重要的参考意义。
作者简介：
李铁，中国政法大学教授，中国政法大学制度学研究中心副主任（主持工作）、河北大学百年大师研究院常务副院长，代表作有《中国文官制度》、《科场风云》、全国高等院校教材《中国法制史》等，已发表著作500余万字。
李树忠，中国政法大学副校长，教授、博士生导师，法学博士。兼任中国宪法学研究会副会长、北京市法学会宪法学研究会会长、教育部“卓越法律人才教育培养计划”专家委员会副主任、教育部法学类专业教学指导委员会秘书长。著有《国家机关组织论》、《宪法学》（司法部“九五”规划教材）、《宪法教学案例》（主编）、《宪法学案例教程》（主编）等多部著作。
王凤鸣，河北大学党委常委、副校长，教授、博士生导师，博士。河北省第十届、十一届人民代表大会代表、省人大法制委员会委员。全国青联社会科学工作者联谊会常务理事。河北省中青年社科专家50人工程首批入选者。河北省有突出贡献中青年专家、河北省第六批省管优秀专家。
第2节。
目录
第一章什么是制度笼子
要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制
一、什么是制度笼子
二、制度现代化——国家现代化的基石
三、制度与法律——法治国家的两大支柱
四、创造制度红利，消除制度陷阱
五、制度——法治中国的定位
第二章怎样打造制度笼子
社会主义基本制度确立以后，还要从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，建立起充满生机和活力的社会主义经济体制，促进生产力的发展
一、法规清理的加减法——基础工程
二、宏伟浩瀚五年规划——战略工程。buuyu。
三、“1＋20”制度——实施工程
第三章制度编制权力清单
任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督
健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私
一、制度确保简政放权
二、用好“三只手”
三、权力清单——“法无授权不可为”
四、负面清单——“法无禁止皆可为”
五、让权利制约权力
第四章制度铁腕横扫“四风”
工作作风上的问题绝对不是小事，如果不坚决纠正不良风气，任其发展下去，就会像一座无形的墙把我们党和人民群众隔开，我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量
一、众志成城横扫“四风”
二、制度横扫官员“四风”“败德”之垢
三、整治“四风”就得一锤接着一锤敲
四、顶层设计——党的作风制度建设
第五章制度惩腐利剑高悬
要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息
一、顶层设计——制度反腐
二、顶层规划——反腐纲要
三、顶层决策——三中全会反腐《决定》
四、顶层战略——反腐零容忍
五、创新反腐制度
六、重点治理隐秘的奢侈
七、新视野——制度反腐
第六章制度守望精神家园
制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约束，使贯彻党的群众路线真正成为党员、干部的自觉行动
一、用制度扶起跌倒的官德
二、用制度建造道德诚信之笼
三、用制度维护党的生命线
第七章制度涵养时代文化
要继续推进文化体制改革，推动文化事业全面繁荣和文化产业快速发展、建设社会主义文化强国
一、用制度弘扬传统文化
二、浩瀚繁复的中华典章
三、建立现代文化发掘制度体系
四、以制度涵养中华道统
第八章国家制度的顶层设计
改革开放是当代中国发展进步的活力之源，是我们党和人民大踏步赶上时代前进步伐的重要法宝，是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路
一、迈向现代财政制度的顶层设计
二、户籍制度的改革创新
三、司法制度的总体规划
四、深化考试招生制度改革
五、互联网制度建设
六、新城镇建设制度体系
七、自贸区——制度试验田
八、公车改革——以制度树公信
第3节。
精选书摘：
第三章制度编制权力清单
习总书记说权力与制度
总书记关于权力、制度的论述内容极为丰富，体系多元广博。本书所选入的主要是市场经济与权力运行有关的部分，包括三个方面：
1。基础性制度建设
要深刻认识深化行政体制和政府机构改革的重要性和紧迫性，处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用、充分发挥中央和地方两个积极性，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，切实提高政府管理科学化水平。（习近平在中共十八届二中全会发表重要讲话，2013年2月28日）ㄨ米ㄨ花ㄨ书ㄨ库ㄨ ；www。7mihua。com
任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。（习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话，2013年1月22日）
2。基本经济制度
理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。作出“使市场在资源配置中起决定性作用”的定位，有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象。
坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，关系巩固和发展中国特色社会主义制度的重要支柱。
坚持和完善基本经济制度必须坚持“两个毫不动摇”。全会决定从多个层面提出鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力的改革举措。（习近平关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明，2013年11月16日）
3。民主协商制度
全会决定把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容，强调在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。
发挥统一战线在协商民主中的重要作用，发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序，拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。（习近平关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明，2013年11月16日）
第4节。
一、制度确保简政放权
制度决定国家性质，是治国理政的基本方式，它首要的使命就是运用制度限制和控制公权的使用，以保证权力在阳光下运行。
改革开放是我们党在新的时代条件下带领人民群众进行的伟大革命，开创了完善和发展中国特色社会主义制度的新征程，主要目标就是推动我国社会主义制度的自我完善和发展，使中国社会主义制度更加完善、更加定型。
十八届三中全会《决定》指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制的优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增加政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”要全面正确地履行政府职能，就必须进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，放活市场经济，为企业松绑，使市场机制能够有效地调节市场的经济活动。￥米￥花￥书￥库￥ ；http：//__
1。处理好六大关系
简政放权目的是使市场在资源配置中起决定性作用，激发市场主体的创造活力，因此，简政放权要坚持市场化的改革方向。政府把工作的重点转移到创造良好的发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，加强管理和服务职能，目的是更好发挥市场的作用，处理好六个方面的关系。
（1）坚持处理好简政放权与加强管理和服务的关系
在政府的职能转换上，要坚持市场化的方向，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理。这既是加强政府自身建设，提高政府治理能力的措施，又是促进经济稳定增长、推动经济转型的必然手段。凡属市场有效调节的经济活动，一律取消审批，这样政府把不该管的放下，把该管的管到家，管到位，彻底管好。
在审批制度改革上，要做到打破三个门，实现三平等。坚决打破各种影响公平准入和竞争的“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”，保证各类市场主体权利、机会、规则平等。这样，该由市场决定的事项由市场办理，该由企业决策的由企业执行，和政府之间摆平各自的主体责任，使职责明晰，就能更好地协调工作，改变在放权上的畏首畏尾现象。
同时，应当看到，市场并非万能，在这里政府还有巨大的监管服务空间，凡关系国家安全和国计民生的大事，市场机制和社会力量管不了也做不好的事项，就是政府应有之责任。因此，政府要做到“三加强”、“两保障”，这就是《决定》中指出的：政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。在保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务中，保障公平竞争；在加强市场监管，维护市场秩序中，弥补市场失灵中，保障可持续发展。
（2）处理好中央和地方政府的关系
十八届三中全会《决定》指出：要加强中央政府的宏观调控职责和能力，加强地方政府的公共服务和市场监管职责，我国实行的是中央统一领导，地方分级管理的行政体制，对中央转变职能的决策必须统一步调，但同时也要考虑到地方的不平衡特点，需要各级政府更好地发挥、更好地从实际出发，因地制宜，发挥创造性的调节功能，把中央放给市场的权力坚决下放，给地方政府的职能也要切实管好，同时地方政府该放的权力放下去、放到位，把该管的事情管到位、管彻底。
权力和责任要同步，该上收的上收，该下放的下放，形成权责一致、事权与财权相匹配的政府职能划分体系。
（3）处理好“瘦身”与“强身”的关系
十八届三中全会提出转变政府职能必须深化机制改革，现在机构编制总量超大、超前，效率低下，结构臃肿，造成了政府资源的配置失灵。对于已经瘦身的政府领域，要避免人浮于事、庸职、散职，从强身固体上解决政府的职能转换，既要政府的权力瘦身，又要职能强身，为基层工作提供合理而有效的工作机制。
（4）处理好合理赋权与有效制衡的关系
十八届三中全会《决定》指出，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。
权力配置是否科学，运转是否协调，监督是否有效，是判断一个国家的制度机制发展水平的重要标志。合理赋权与有效制衡同步进行，关键在于制度设计和制度的执行力，用制度促进权力运行规范有序，避免权力过分集中而失控，以构建科学有效的权力制约和协调机制。在顶层设计安排下，以制度设计为支撑，以分权制约为核心，以公开问责为监督，使决策权、执行权、监督权达到有效制衡。
但目前的权力结构，既有职能分散、九龙治水的问题，又有权力部门化、利益化的倾向；既有程序烦琐、效率低下的庸政、懒政、散政，也有暗箱操作、透明程度不够的现象。
因此，权力的配置要遵循职、权、责相对应原则，优化上下级之间，同级部门之间，以及事前、事中、事后各环节之间的权力配置，以制度确立权力运行的方式、范围、责任，坚决禁止揽权、争权、让权、越权的行为。
权力的运行要坚持科学民主决策，凡重大项目决策由集体商讨、多元咨询，实行效果评估制度，规范运行流程，提升制度刚性能力。
要执行问责制度，自觉接受人大监督、法律监督、民主监督、司法机关依法监督和社会舆论监督，运用互联网进行高科技监督，确保政务公开，人民群众的知情权、参与权和监督权落实到位。
（5）处理好直接管理与间接管理的关系
政府职能的转变，主要体现在行政管理和服务方式的转变上，即从权力规则向制度规则方向的转变，从政府本位到社会本位的转变，从注重权威管制到注重柔性疏导的转变。政府对微观经济活动的干预过多，运用行政手段直接调控过多，运用市场手段间接调控较少，对各项职能大包大揽，转移外包的空间微乎其微。而按照《决定》要求，实现政府治理和服务能力的现代化，实现服务型政府的本质转变，就要通过合同、委托等方式向社会购买服务，有效解决公共服务短缺、质量效益不高等群众反映强烈的现实问题。
（6）处理好制度创新与法治建设的关系
改变计划经济体制下的习惯模式，清除体制机制的利益障碍，创新政府职能转变的制度体系，是为法治建设提供的根本保障。依法行政是政府的工作准则，在政府职能转变的目标上，要确保按照制度规范实现政府职能的方向转换，引领政府治理能力的提升。
创新政府制度工作体系是运用制度优势推进依法行政的良好过程，是提高执政公信力的最有效手段，要充分盘活资源存量、充分发掘制度、政策和法律资源优势，使依法行政得到有效实施。
政府的本质是什么？应该是有限政府。而许多官员却认为是管人、管权、管事的，因此形成了大包大揽，造成机构臃肿，办事拖沓，该管的没管好，不该管的却乱伸手，正因为权力在握，最容易造成以权谋私、权力寻租，形成腐败，这是无限政府的权力弊端。
有限政府的主要职能，是处理好政府与市场的“铁规”关系。习近平同志在中共中央政治局第十五次集体学习时强调：“使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，既是一个重大理论命题，又是一个重大实践命题。科学认识这一命题，准确把握其内涵，对全面深化改革、推动社会主义经济健康有序发展具有重大意义。”又指出，在市场作用和政府作用的问题上要讲辩证法、两点论，看不见的手和看得见的手都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。
经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。这一理论命题是我党对中国特色社会主义建设规律认识的一个新突破，是马克思主义中国化的一个新成果。
2。简政放权600项
2014年是全面深化改革、爬坡过坎的开局之年，政府工作报告中指出，推动重要领域改革取得新突破，深入推进行政体制改革，抓好财税体制改革，深化金融体制改革，增强各类所有制的经济活力。按照报告的思路，新一届政府已经取消和下放了416项行政审批事项，取消和免征行政事业性收费348项。2014年再取消和下放行政审批事项200项，全面启动建立权力清单制度，启动不动产统一登记制度，建立诚信体系制度，继续推进三公经费公开制度等，这些都是完善依法行政，健全科学、民主、依法决策机制的重要制度举措。
简政放权是“做减法”，开发市场活力是“做加法”。
一方面，简政放权处理好政府和市场关系，整体意义上是减法。把该放的权力放掉，该管的事务管好，加强政府的公共服务职能，建立资源配置有序化，激发市场活力，增强发展动力，这是做的加法。
另一方面，政府放权同样要加强事中和事后监管，对政府管理水平相应提出了更高的要求，加大对经济社会发展的分析、裁判，为经济社会健康和发展保驾护航。
第5节。
二、用好“三只手”
市场铁规是政府处理与市场关系的首要制度，或者说是第一要件，这里面涉及“三只手”的问题。
推进政府职能转变和机构改革，要突出处理好政府与市场的关系。要更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，一个重要的前提条件是完善市场制度，建立一个权力有限和定位恰当的政府。
处理好政府、市场、社会的关系，用好政府“有形之手”，放活市场“无形之手”，完善社会“自治之手”，积极主动放掉该放的权，认真管好该管的事，从“越位点”退出，把“缺位点”补上，在“错位点”纠正，注重事中事后监管，放权放活不放任，从而激发市场活力、需求潜力和发展的内生动力，争取改革的最大制度红利。
1。政府的手——“有形之手”
政府的手是有形之手。政府的权力有限，权力受到制约与监督，这是建设法治政府的本质要求，政府的作为可以分为作为和不作为两种。能为而不为，是不依法行政，不尽职尽责、懒政、庸政、散政；另一种是可作为而不为，糊弄差事，渎职枉法，甚至讲“无利不起早”，“天下熙熙皆为利来”，政府作为的重点也成为利而谋。而政府与民争利则是失职于国、失信于民。政府运用超越权限的资源配置权力，干预企业的权力，必然会产生寻租空间，这种与民争利的政府行为将是政府职能转变中最大的藩篱，必须彻底推倒。
政府该做的是与利益无关的、市场不愿做和做不好的，才由政府介入，通过提供公共服务，维护社会公平正义，推动市场主体的活力。
（1）政府的作为
有为政府的作为体现在以下四个方面：
①坚持法治。坚持法治是有为政府的重要标志。政府行为必须有法可依、执法必严、违法必究。在权力行使中，法治政府要求尽量减少在行政执法过程中的自主裁量权，严格规定执法人员的权限范围，既不能越权违规也不能不到位、不作为。
②提供公共服务。政府提供的公共服务，是一种社会公共服务，政府要达到均等化、全覆盖、可持续，具有实质的公正公平性。
③政府的公信力。政府最大的无形资产是公信力。如果政府失去公信力，不维护好政府的公信力，无论你说的是与非、对与错，干得正确与错误，都不会得到民众的信任，相应产生社会危机。
④提高政府效能。政府执行力的实质是提高政府效能。构建一个善治高效的政府，当务之急是要将社会、公民应得到的公共服务、公共服务标准，以及如何得到这些服务项目，均应明晰告诉社会公众，如果民众没有得到相应服务，找政府申诉，政府就应当予以补偿。
（2）政府的乱作为
政府的乱作为是政府职能转换之大敌，表现在以下三个方面：
①与民争利，扰乱市场秩序。政府获利的目的是与民争夺市场主体和市场利益，政府将自身变为一个经营公司，市长蜕变为总经理，书记像董事长，自己挣钱却不为民间谋利，这就是典型政府公司主义。它破坏了市场的天然公平牌、天然创新牌，把最灵敏的市场机制扭曲，造成市场恶性循环。
②越俎代庖，影响政府公信力。政府代替市场进行资源配置，压制市场活力，任意设阻，将市场的项目政府参与审批，给企业上枷锁，上缆绳，致使企业的市场动力减弱，影响了企业创新活力，将政府的常规化工作状态变成了非正常的个体性工作状态。
③对雪中送炭不作为。现代政府的主要职能是保障公共安全、公共教育、人的健康和安全，制定科学统一的福利配置标准。但一些政府没有很好履行职责，民众不要的政府偏要提供，民众需求的政府却闻而不为，造成了民众对政府的极大愤慨。
（3）用制度规范乱作为
用制度规范乱作为，就是政府的第一要务，用制度管人、用制度管事、用制度约束人的行为，这体现在四个方面：
①制度需要顶层设计，制度框架要清晰，制度结论要明确；
②政府运行要按照制度化的安排公开化、透明化；
③要维护公正、公平，在制度运行过程中要有公众的参与；
④政府的“动脉血栓”慢慢把老百姓和政府隔绝疏远，人为地制造了体制性矛盾，必须运用制度给予溶解疏通。
这些方面都是在运行中要全面考虑的市场制度建设问题。
2。市场的手——“无形之手”
处理好政府和市场的关系，起决定作用的是使市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用。资源配置是指各种生产资料，包括人力、物力、财力等，如何用各种商品的生产和服务的提供，即生产什么、生产多少、怎样生产等，市场就是商品交换的场所、渠道和流通纽带，是商品生产者之间全部交换关系的总和。市场规律必然要包括与资源配置直接关联的价值规律、供求规律、竞争规律和货币流通规律等，市场在资源配置中起决定作用，严格地说就是将市场的规律与政府的关系摆顺理好，让市场规律这只无形之手与政府这只有形之手共同推进和发展市场经济。
（1）市场之手需要处理的几个制度关系
①经济效益与社会效益的关系。这主要体现在当前所发生的城镇化进程中的制度不配套、不协调所带来的实际问题，在城镇化市场开发的现状下，有的重商业开发轻居民安置，重城区扩建轻土地保护，重地上外观建筑轻地下设施配套，只注意了经济效益的主体而忽略了社会效益和民生，这需要在制度安排下，做好科学合理规划，完善建设规划，尤其是对人口较多、经济�
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