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第二次世界大战战史-第356部分
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美国政府的这些行动和声明表明了它将坚持设立一个国际救济机构的想法。1943年4月，莱曼及其特别助理休·R·杰克逊前往伦敦，讨论联总未来的各种计划。莱曼参加了盟国间委员会在4月16日召开的一次会议。他主持的那个机构起草了“美国代表团工作手册”，而这个手册就成了指导全会首届会议和其后设立联总的指南。
（五）1943年10月劳…凯恩斯代表团前往华盛顿
四大国政府所批准的关于联总体制的第二个草案于1943年5月30日分发给各盟国。9月23日又分发了第三个草案，采纳这个草案是为了照顾各盟国的意见。有三个重要问题仍待决定，那就是采购救济物资的资金来源，联总同联合委员会的关系问题以及联总的救济工作同军方救济机构的救济工作的关系问题。1943年9月，以理查德·劳（外交部政务次官，后为科尔雷因勋爵）和J·M·凯恩斯（后为凯恩斯勋爵）为首的英国代表团访问华盛顿，讨论战后的货币与商业政策。这样，他们就为1944年的布雷顿森林会议以及1947…1948年关于贸易与就业的哈瓦那会议和关于关税与贸易的总协定做好了准备工作。劳与凯恩斯还奉命就联总救济物资的分配方法以及向联总捐献资金的标准等问题，同艾奇逊和美国其他代表达成最后协议。英国代表团获得美国同意，规定联总将是一个临时性的机构，旨在通过现行的分配机构（即联合委员会）取得用于救济与善后的物资和劳务，规定联总将把这些救济品分配给缺乏外汇来支付进口商品的国家。联总将监督这些物资与劳务在各地的分配情况，并设法保证使掌握在联合委员会手中的物资与劳务得到公平的分配，即从其实际利用的数量来说，以及对一些不那么贫困但也竞相要求救济的国家的正当要求来说，都是公平的。
劳…凯恩斯代表团成功地使美国同意：联总提出的要求应当受制于联合委员会；劳与艾奇逊彼此同意的一项备忘录就成了对出席11月首届全会会议的美国和英国代表团下达指令的基础。此外又达成了协议，赞成那些对救济物资付款的政府（例如法国、比利时和荷兰）有权独自向联合委员会取得物资与劳务——这一规定促使西欧脱离了联总的活动范围，并产生了当时所未预见到的结果。还认可了联总具有处置权和否决权，以保证在各个申请国之间公平分配物资。
简言之，劳…凯恩斯代表团为联总全会首届会议做了准备工作。它制定了可行的方针，使联总在世界物资短缺时期能公平地分配救济物资，而又不打乱已经建立起来的盟国物资供应组织的机构。它还为解决联总的活动经费规定了成员国捐款的标准。
（六）1943年11月9日的最后正式协定
在这一协定上签字的有下列国家的政府：澳大利亚、比利时、玻利维亚、巴西、白俄罗斯苏维埃社会主义共和国、加拿大、智利、中国、哥伦比亚、哥斯达黎加、古巴、捷克斯洛伐克、丹麦、多米尼加共和国、厄瓜多尔、埃及、萨尔瓦多、埃塞俄比亚、法国民族解放委员会、希腊、危地马拉、海地、洪都拉斯、冰岛、印度、伊朗、伊拉克、利比里亚、卢森堡、墨西哥、荷兰、新西兰、尼加拉瓜、挪威、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、菲律宾共和国、波兰、土耳其、乌克兰苏维埃社会主义共和国、南非联邦、苏联、英国、美国、乌拉圭、委内瑞拉、南斯拉夫。
因此，参加者计有四十八个国家。
在序言中规定了联总的任务如下：
1。 提供衣、食、住方面的援助与救济；
2。 协助联合国家武装力量所解放的任何地区的人民预防疫病，恢复健康；
3。 安排遣送战俘及流亡者返回家园；
4。 协助恢复迫切需要的工农业生产，恢复必需的服务。
协定的第一条非常详细地阐述了序言部分所揭出的任务，规定了总署的权限、宗旨和职能。
第二条载明联总的会员将是签署协定的各国政府以及以后可能申请入会的政府。
第三条规定了作为总署决策机构的联总全会的体制（全会的例会规定一年不得少于两次，必要时得召集特别会议）；规定了中央委员会的体制（由中国，苏联、英国及美国代表组成，以署长任主席，署长无表决权）；规定了供应委员会、全会欧洲委员会以及全会远东委员会的体制。全会欧洲委员会将接替欧洲战后救济联合委员会（即李滋…罗斯委员会）并接收后者的案卷。还授权全会可根据需要设置其他常设的区域性委员会。
第四条：行政权属于署长，署长由中央委员会一致推荐而由全会任命；全会得根据中央委员会一致通过之意见而罢免署长。署长享有全权；可以任命副署长；他应就联总活动总的进展情况向中央委员会以及全会提出定期报告；他也应就每一地区的活动进展情况安排定期报告。
第五条：各会员国政府应为支持总署而负担费用。由此而获得的供应品与资源应由署长加以审查，会员国政府在其领土以外的地区采购物资，须与署长磋商后始得采购。
第六条：署长应提出年度预算，必要时再提出追加预算，经全会核定的预算总额，须依照全会所定比例，分摊给各会员国政府。
第七条：任何地区如尚有战事，非经该地区军事指挥部的许可，总署不得在此开展救济工作。
第八条：此协定经全会三分之二的票数通过，可以修订，但协定中涉及第三条与第四条的修订，在全会的三分之二票数中，须包括中央委员会务会员国的一致同意。
第九条：本协定对各签字国自其签字之日起生效。
第十条：任何会员国政府在本协定对该政府生效六个月后，有权通知退出联总，而此项通知则在其送达十二个月后生效。
（七）资金的供应
根据联总协定创建了主持救济事宜的机构；这个机构将由各会员国政府在“其宪法规定之主管机关许可范围内”捐助资金，来给它提供动力。
联总筹备时正当战争时期……没有人能够预言获得解放的国家的需要究竟有多大，也没有人能够预言提供救济物资的政府究竟掌握着多少资源。这里有很多变数，唯一的常数也许是救济的需要将超过满足这些需要的资财。
美英两国政府就如何筹措救济资金的问题，经过长时间的讨论，明确了：
对行将采纳的一切财务计划具有重要意义的一些普遍原则。第一个原则是，接受救济不应当引起债务负担。第一次世界大战后，救济主要是通过贷款获得资金。……从理论上说，这类贷款必须偿还，事实上偿还的极少，而且这些债务的长期延宕又使国际关系蒙上阴影。在制订联总财务计划的过程中，却并不存在长期贷款或信贷的问题。……
第二个被接受的原则是规定那些具有财力的国家应当为其所得的救济物资付款。需要救济的已解放国家事实上可以分为两类：一类象波兰和南斯拉夫，可能没有什么外汇资金，因此必须通过无偿捐助提供全部救济物资；另一类象法国和比利时，估计在战争结束后尚有充足的财力。……
第三个原则从国际合作的角度来看是很重要的，即所有国家，包括沦陷的和未沦陷的国家在内，都应当出资负担联总的费用；这样，捐款国与受援国都是这一组织的共同参与者，而所有国家，不管其是捐助国还是受援国，在联总全会中都有同等的发言权。
最后，一致同意不管制订什么样的财务计划，这个计划必须博得美国国会的欢迎，因为大部分物资不可避免地必须由美国提供。
英国代表（理查德·劳和J·M·凯恩斯）在许多次会谈中基本上赞成将救济计划纳入当时已有的供应机构内。这样的计划将不包括设立一笔特别救济基金。但是这类安排不大合美国代表的心意。最后，美国财政部的哈里·D·怀特（他是晚些时候才来参加会谈的）提出一项建议，规定所有未受敌人侵略的国家分担一定的费用。捐助额为一年国民收入的百分之一。捐助不是逐年征收，也不是在任何规定的期限内征收，而是一次征收，除非实际需要证明必须追加捐助额时，才可进一步征收。怀特建议，捐助款项的百分之九十须以捐助国的货币开立信贷户，但至少百分之十的货币可以在该国以外的地区使用。根据这一方案，美国的捐助额约为十三亿五千万美元，英国约为三亿二千万美元，加拿大约为九千万美元。
这一计划的优点很快得到了公认。因为它在平等与有条不紊的基础上为总署提供事先确定的收入，这就有可能博得美国国会的欢迎。另外，它为估算一些国家——美国、英国和加拿大——的捐助额提供了一个简单易行的方法，这些国家关于国民收入的概念是人们所熟悉的，而且它们可能是最大的捐助国。因此，这一财务计划在第一届全会会议上就获得通过。
所通过的计划细节反映联总在成立前已有了这样的决定，即拥有必要资金的国家应当为其所得到的救济物资付款。“要求署长征求‘全会所属的有关委员会或小组委员会的意见，以决定某个国家有无能力付款’。”获得解放的国家如果希望从联总得到免费的救济与善后物资，它可以向支付能力审查小组委员会提交一份能够说明该国财务状况的外汇储备、出口收入以及其他有关资料的详细情况的文件。
判定一国有无支付能力所采用的标准在所有情况下基本上是相同的。有关的小组委员会只要知道：被审查国家的外汇储备除了扣除最低限度的货币储备之外，在加上该国预期可能从出口以及其他来源而获得的外汇收入和减去迫切需要的非救济物资进口开支之后，剩余的外汇在未来的六个月或十二个月内是否不够支付必要的救济物资进口。……联总并未严格执行按能力支付的原则：货物的装运并没有因为按能力支付这一点尚未作出决定而受阻。例如，在按能力支付问题上尚未作出决定之前，大批物资就已运入波兰，因为波兰的问题究竟是由伦敦的波兰政府或者是由卢布林的波兰临时政府提出来尚不清楚。而且，中央委员会决定，在某些情况下，即使对有关地区的政府尚未判定其有无支付能力，署长也可以进行紧急救济。1945年3月作出的关于向西北欧国家提供紧急救济的决定，成为后来在芬兰、匈牙利、朝鲜和菲律宾等地实施紧急救济计划的先例。
联总收到的最后总捐助额如下：
提供的物资：
联总按照会员国政府规定的政策来执行它的业务，从而获得的商品、劳务和现金，（总的物资）如下：
捐助的商品和劳务以及作出的承诺
会员国政府 3；062；098；114美元
其他 206；492；140美元
小计 3；268；590；254美元
捐助的现金
会员国政府 598；850；341美元
其他 5；308；426美元
小计 604；158；767美元
收到的其他现金
来自接受商品等物资的政府和机构 40；734；212美元
来自利息和汇价差额（净额） 559；733美元
小计 41；293；945美元
总计 3；914；042；966美元
规定只用于解放地区和前敌国地区的现金捐助（当地通货）54；349；759美元
提供的物资总额 3；968；392；725美元（按4美元=1英镑计算约合992；098；181英镑）
联总的支出如下：
支出的物资：
按照下列总分类处理并登记的商品、劳务和现金：
分配给各国的商品 3；683；582；239美元
行政费用（包括解散费在内） 46；751；255美元
业务费用 135；469；568美元
小计 3；865；803；062美元
对联总后继机构的捐助 48；239；904美元
小计 3；914；042；966美元
支出的当地通货 54；349；759美元
支出的物资总额 3；968；392；725美元
从上表可以看出分配给各国的商品总额是三十六亿八千三百五十八万二千二百三十九美元（约为九亿二千万英镑）。在“官方历史”的另一表格中所列的“总装运量”毛重是二千四百十万零六千八百九十一长吨，计值二十九亿零三百四十一万二千九百美元（约为七亿二千六百万英镑）。这一表面上的差额或许是由于上表数字包括了运输费用之故。
三十个未遭入侵的会员国政府向联总提供了业务经费；八个遭到入侵的会员国政府除了提供行政经费外也提供了业务经费；所有四十八个成员国政府都提供了行政经费；五个非会员国政府（阿根廷、爱尔兰、葡萄牙、南罗得西亚和意大利）也提供了捐款；非政府方面的捐助来自自愿认捐与自愿募集。自愿募集大部分是通过捐衣运动募集旧衣服。美国从三次大规模的捐衣运动中募集了七万五千吨衣服。加拿大募集了价值一千七百三十一万零一百七十四美元的衣服；澳大利亚募集了四百八十三万零九百七十三美元的衣服；新西兰募集了一百四十九万七千五百五十九美元的衣服。这些自愿捐赠的衣物大部分直接提供给一些特定的国家，例如希腊、捷克斯洛伐克、波兰、匈牙利、南斯拉夫和暹罗。
美国、英国和加拿大捐助的数额相当于联总全部业务经费的百分之九十四。三国政府所提供的捐助总额如下：
捐助国 第一次捐助（1944年） 第二次捐助（1945年） 总额
（兑换率：4美元=1英镑） 百万美元 百万英镑 百万美元 百万英镑 百万美元 百万英镑
美国 1；350 （337） 1；350 （337） 2；700 （674）
英国 320 （80） 300 （75） 620 （155）
加拿大 77 （19） 77 （19） 154 （38）
至于联总的“支出”，前面已提到的分配给各国的商品的全部价值（可能包括海运费及其他运输费用在内）为三十六亿八千三百五十八万二千二百三十九美元或约为九亿二千万英镑。行政费用合计不过占总支出的百分之一点一八——这一数字对那些责备联总在行政方面存在浪费现象的批评者来说，是一个有力的回答。这笔行政费用包括下述机构和会议的活动经费：设在华盛顿的联总总署、设在伦敦的欧洲地区署、设在开罗的巴尔干派遣团、设在悉尼的西南太平洋地区署、全会的会议、各个采购团体以及其他专门团体。行政费用大部分是支付职员的工资。业务费用（占总数的百分之三点四一）包括下述各方面的开支：派往受援国的派遣团、难民救济、其他派遣团和联络处、其他象训练班之类的活动以及代联总的后继机构付出的开支。所谓联总的后继机构，系指联合国国际儿童紧急基金会（这是主要的接受遗赠的机构，它获得三千四百万美元）、中华民国救济事务托管委员会（五百万美元）、世界保健会（四百万美元）、国际难民组织（三百六十万美元）以及联合国粮食及农业组织（一百十万美万）。
第二节 联总全会及其工作
（一）1943年6月30日盟国间委员会提交全会第一届会议的报告
提交给第一届全会会议的文件中，有一份是给参加盟国间战后物资供应委员会（主席是F·李滋…罗斯爵士）的盟国政府的报告，其日期是1943年6月30日。根据1941年9月24月圣詹姆斯宫决议而设置的这个委员会，其任务是为盟国政府与有关当局收集并调整关于战后需要的物资估算书以及优先考虑的事项。该报告涉及解放后最初六个月的最低进口计划（总计为四千五百八十五万五千公吨，其中二千三百四十八万五千公吨需要海运），旨在满足比利时和卢森堡、捷克斯洛伐克、法国，希腊、荷兰、挪威、波兰以及南斯拉夫的紧急需要。
人们假定，在沦陷区收复以后，会有一个短暂的初期军事紧急救济阶段，这将由盟国军事指挥部作出决定。在此期间，需要的物资将限于那些必不可少的最低限度的需要物品：主要是粮食、衣着、住房、燃料和医药，这将由军事当局进行全面控制与负责。然后由联总从军事当局接管这一工作；该委员会的报告旨在为接管后六个月内上述八个国家已解放的地区恢复了民族政府后对食物、原料以及最必需物品的需要情况制定估算书。估算或者以英国定量分配物品的消费额（例如食品与纺织品）为根据，或者按战前消费额并参照英国战时民用消费额打折扣（例如食用油脂与皮革）。最低限度的营养需要量定为平均每人每天两千卡。
该报告还提请人们注意到，对于已查实的所需物资，尚无迹象表明将作出供应的安排（国际小麦会议除外，它设置了一个有一亿蒲式耳的救济小麦库，拟对遭受战祸的国家以及世界贫困地区进行政府间救济）；注意到未来在采购物资方面的协调工作，其必要性并不亚于目前；注意到战后初期船舶缺乏情况可能成为限制救济活动的因素；注意到该委员会无力应付提供资金这一非常重要而棘手的问题，到目前为止仍不知道该如何处理这一问题；注意到由于欧洲目前内陆运输不畅，将会遭遇严重的困难；注意到关于现场派驻机构和现场劳务虽存在种种复杂问题有待考虑，但已解放地区的工业区还是有必要尽快地提供就业机会。该报告以及所附的专门报告是提交给盟国政府去考虑的，特别是要它们考虑上述几个问题。F·李滋…罗斯爵士还亲自将该报告提交给联总全会第一届会议。毫无疑问，这个报告就是总署后来据以进行准备工作的基础，然而当它初次提出来时，美国代表们却群起而攻之，认为盟国政府夸大了它们的需要。
盟国委员会在其报告中还提到了“难民”问题，估计欧洲至少有一千六百万“难民”，其中或许有一半仍然留在本国，但已离乡背井，过着颠沛流离的生活；难民人数最多的是德国，至少有六百五十万人，主要是来自被占领国的战俘和工人，其中大多数为波兰人，可能多达两百万人；有一百多万被俘的法国士兵和五十多万做工的法国平民流落在国外。
难民问题的演变与预计的情况大相径庭。关于这个问题的演变情况将在下面加以叙述。
（二）全会的各次会议 1943年11月至1946年12月
联总协定签署之后，全会第一届会议立即在大西洋城举行，时间是1943年11月10日至12月1日。参加的国家有加拿大、中国、法国民族解放委员会、希腊、印度、荷兰、新西兰、挪威、苏联、英国和美国，而比利时、澳大利亚、挪威、南非、英国和美国还派出“代理代表和顾问”出席会议。
全会通过下述委员会进行工作：（1）组织与行政委员会；（2）总政策委员会；（3）财务与物资供应委员会；（4）善后救济政策委员会。
“全会首次会议完成了。在协定中已部分制定的组织体制。它标志着第一个联合国家的组织和第一个开展工作的大型国际机构的实际诞生。”
第一届全会进一步规定了联总的活动范围。联总将在“已解放的地区（亦即在联合国家会员国的领土上）开展工作，非经全会特别授权，不得在敌国领土上开展工作”。
联总要提供救济物资（例如，食物、衣服、医药）；提供各种救济（例如，卫生与福利）；提供善后物资（例如，在已解放地区提供为制造和运输救济物资以及恢复公用事业所必需的原料等等）。
“因此，总署不打算从事长期性的重建经济的活动；它是临时性机构，专门从事救济及与之有关的活动。”
它要协助人民自力更生。凡其政府有能力以外汇付款的任何国家，联总不向它发放救济物资，以免耗竭它的资金与物资。然而它也不鼓励外国政府举债来获得外汇以购买善后救济物资。
联总救济物资的分配，应一视同仁，不得因种族、信仰或政治关系之不同，而有所歧视。“因此，救济物资任何时候都不能作为政治工具来使用。”
构成总署宪章的这些总的指导原则，体现在全会第一届会议所通过的四十一项决议中。
指明这次会议在何种程度上限制了联总的活动范围是非常重要的。根据协定的条款，总署可以在任何联合国家所控制下的地区，对灾民采取救济措施。这一定义包括的范围很广，不仅对已解放国家进行援助，而且甚至对英国，对其被空袭炸得无家可归的人民也加以援助。这是原来的起草委员会所慎重考虑过的意图。可是英国政府还是决定不向联总提出任何援助要求，而后来英国政府则不能提出救济要求，因为第一届全会作出决定，任何地区，“凡其政府拥有适当外汇支付手段者”，联总不予以救济。然而这后一规定还有更广泛的影响，它要求希望获得援助的政府接受一次“支付能力审查”，并使总署相信该国政府确实没有支付能力。这一决定使得西欧大陆上所有国家都没有可能得到联总的援助。这些国家为了对抗德国人的占领，冻结了它们在海外的资产，所以它们在国外拥有相当大的一笔可资利用的外汇，而且为了威望关系，它们也不愿让署长去审查它们的资产。那时它们尚未认识到这些资产与它们国家所需要的恢复及善后费用相比，是多么不足。以后，所有这些国家都通过马歇尔援助计划获得了大量的援助。
对“救济物资需要付款的国家”，联总没有从事救济活动的责任，但下述事项不在此限：（a）紧急救济物资，（b）帮助不是所在国国籍的难民。此外，联总还必须对付款国家提出的物资要求进行审查，并将审查报告提交联合委员会；事实上联合委员会对于物资的供应实行了非常严格的控制，联总没有必要去插手。英国的政治利益在于促使西方国家重新站起来，当证实联总没有可能援助这些国家时，对英国来说最恰当的办法是由英国直接援助这些国家（多半要通过信贷去购买那些有可能获得的物资），而不是把这笔钱花在对东欧的慈善援助上。因为，一旦禁止总署去援助西欧国家，法国、比利时、荷兰与挪威就不再对联总有什么实际兴趣了，而当初所设想的大部分将用于西欧的资金事实上将主要用于俄国的卫星国以及意大利、奥地利和希腊了。因此，那时看来非常合理的财务决定却改变了总署工作的一切计划，造成了这样的局面，即把联总的资金（大部分由美国、英国和加拿大捐助）用来恢复已变成潜在敌人的那些国家的经济，而操英语的国家在西欧的朋友以及英国本身倒是一直在等待援助，后来终于由美国通过马歇尔援助计划向它们提供了援助。
如前所述，全会第一届会议通过的第一批四十一项决议，成为联总政策法规的最初构成部分。全会由中央委员会每年召开两次会议。事实上全会一共举行了六次会议：
日期 地点 主席
1
1943年11月10日至12月1日 新泽西州大西洋城 迪安·艾奇逊（美国）
2
1944年9月15…27日 蒙特利尔 莱斯特·皮尔逊（加拿大）
3
1945年8月7…25日 伦敦 吉尔贾·申卡尔·巴杰派爵士（印度）
4
1946年3月15…30日 大西洋城 蒋廷黻（中国）
1946年5月9日 华盛顿 蒋廷黻（中国）
5
1946年8月5…17日 日内瓦 安德斯·弗里哈根（挪威）
6
1946年12月10…14日 华盛顿 亨里克·考夫曼（丹麦）
临时议程由署长准备；虽说中央委员会以及全会各个成员都有权提出议题，但它们却很少这样做，总务委员会往往会改变临时议程，更动议题的讨论次序，并决定哪些应包括在议程之内，哪些则不包括。从第二届会议起，总署为全会设置了一个秘书处，由副署长郭秉文在1944年8月至1947年7月期间负责该处工作。全会的大部分工作是通过委员会而不是通过全体会议来进行的。
“出席全会的人通常是从各国政府主要负责人中遴选出来的；供应物资的主要国家还派了一批有资格的顾问陪同他们出席全会。”在后来的几次会议中，美国和英国的主要代表们倾向于将愈来愈多的工作移交给下属人员去办。
全会的工作有：（1）讨论署长的报告；（2）制定新的政策，这体现在以后通过的一系列决议中。
“在第一届全会会议之后的五届例会中通过的七十四项决议，涉及的范围很广，从一些小事，如批准联总的钤记，到一些重大的决定，例如把联总援助范围扩大到前敌国地区，规定第二次捐款并对联总工作的时限提出建议。”
（三）全会所属各委员会及其工作
全会中央委员会最初由美国、英国、苏联和中国的代表组成，由署长担任主席，他没有表决权；第三届全会时（1945年8月）增加了加拿大与法国的代表；第四届全会时（1946年3月）又增加了澳大利亚、巴西和南斯拉夫的代表。
中央委员会于1943年11月11日召开首次会议，任命了首任署长（赫伯特·H·莱曼州长）。1948年9月24日举行了第六十六次会议，也即最后一次会议。从1948年9月30日起取消署长一职（当时由洛厄尔·W·鲁克斯少将担任）；这就是联总作为一个业务机构正式结束的日子。
在全会会议期间中央委员会召开的会议次数如下：
全会会议 日期 委员会成员数 委员会会议次数
第二届 1944年9月 4 1…8
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