第二次世界大战战史-第197部分

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　　英国对戴高乐的政策，由于美国所采取的态度而更加复杂化了。虽然，英美两国政府对法国的事务有—个一般性的谅解，但实际上，要避免难堪的分歧还是很困难的。美国国务卿科德尔·赫尔确实对戴高乐将军几乎怀有一种私人的怨恨。他的这种厌恶，在罗斯福总统和美国政府的其他领导人物的心中也有同样的反应，尽管并没有完全达到他那样的程度。美国人之所以持这种态度，其原因很难理解。偶然事件、美国政府内部的权限争执和私人冲突，似乎已大量地掺进了美国政策的制订工作，而一旦出现了比较实质性的争端，情绪便变得更为激烈。
　　在1940年混乱的日子里，贝当最早出来执政时，美国政府认为没有理由不承认这个在法国出现的新政权。因此，当自由法国运动开始向维希政府的合法性提出挑战时，美国官员们无意认真看待戴高乐及其追随者的主张。美国自由派报刊对承认维希政权这项政策所作的批评，结果只是起到增强国务院坚持原来立场的顽固性的作用而已。
　　虽然如此，在自由法国运动的实际重要性显露出来后，美国政府还是同它建立了有限的官方关系。1941年11月11日，罗斯福宣布，自由法国控制下的领土有资格要求租借援助，美国的领事人员也同殖民地的自由法国当局保持着官方的接触。但是，这些姿态并没有改变美国政府这个看法：在他们看来，戴高乐是—个不值得信任的冒险家，而贝当则是法国人民正式的代表，并且在很大程度上是真正的代表。美国的这种态度同英国力图诋毁贝当而提高自由法国运动的威望和有效性的政策很难取得调和。
　　苏联对戴高乐和自由法国运动的政策，则远不象美国这样勉强。1941年9月27日，俄国驻伦敦大使伊凡·迈斯基在给戴高乐将军的一封信中承认他“是全体自由法国人的领袖”并答应“在反对希特勒德国的共同斗争中给予自由法国人一切可能给予的援助”，实际上，苏联政府所能做到的就是指示法国共产党支持戴高乐。这一点对自由法国运动的成长并不是无关重要的，但是这样也使维希政府所指控的看来并非全属子虚，所以多少是毁誉参半的。
　　如果英国同法国的关系牵涉到同美国的某种龃龉，那末，波兰问题对于同苏联搞好关系，也造成了同样的障碍。英国在1939年就是作为波兰的盟国卷入战争的，而且至少在道义上，答应大体按照与1939年相同的或差不多相同的疆界恢复一个独立的波兰国。俄国的参战以及随后缔结的英…俄同盟，在这样一个计划的道路上设置了一个难以克服的障碍。俄国人在1939年已经把战火中的波兰东部地区正式并入了苏联，斯大林对于他充当希特勒的帮凶时所获得的领土不想放弃权利。在波兰流亡政府方面，他们也不愿放弃他们对从前的波兰任何一部分领土的权利。诚然，波兰的爱国人士还梦想把波兰的政治…军事…文化领导作用大大扩张，遍及整个东欧，从而结成一个联邦的形式，由波兰在其中起统治作用。
　　对于波兰人同俄国人之间相互对抗的领土野心是找不到一个妥协方案的，但英国人如果不努力在这两国之间搞出某种暂时解决的办法，那就很难同两国都保持联盟关系。因此，1941年7月5日，俄国同波兰的代表在伦敦开始了外交谈判。这次谈判历时很久，而且往往争论得很激烈，但终于在1941年7月30日缔结了一个协定，根据这项协定，波兰流亡政府同苏联恢复了外交关系。在领土争端上，协定中说：“苏联政府承认，1939年苏…德条约中关于变更波兰领土的条款业已失效。”此外，苏联政府同意释放在苏联的全体波兰战俘，并允许从释放出来的战俘中招募新兵，在俄国境内组成一支波兰军队。
　　就领土问题而言，波兰人并不满足于这个协定中的模棱两可的措词。英国政府想用一份官方照会使他们安心，该照会宣布“英王陛下政府不承认1939年8月以后在波兰所出现的任何领土变更。”但是外交大臣在下院答复一项质询时却说：“我刚才向下院宣读的两国交换的照会，并不涉及英王陛下政府对疆界的任何保证。”他的这番话大大抵销了上述照会的效力。
　　实际上，对于把波兰东部的边界调整一下，使之更接近于种族边界的这种意见，英国有些官员并不是漠然置之的。丘吉尔认为不急于对战后波兰的疆界承担任何义务，是英国可以采取的唯一明智的方针。这样，敌对的波…俄领土野心的正面冲突，便可以推迟到将来的一次和平会议上去处理，那时战争时期集结起来的军事和经济实力，可望有利于英国人和美国人而不利于俄国人。丘吉尔在鼓吹他这种拖延办法时，得到了美国的大力支持。有些波兰人至少也情愿把边界问题留待将来处理，他们想象到那时被战争削弱或战败了的俄国，对波兰至少实现其一部分领土野心也许无力来反对了。
　　在1941年7月30日这个协定的解释方面，俄国和波兰两国政府当局之间发生了许多针锋相对的分歧点。波兰人张扬地把协定的本文解释作战前的疆界已经恢复；俄国人则正式否认曾对任何最后决定取得一致的意见。此外，俄国人在波兰士兵出狱以前或以后，对待他们都很苛刻，而且俄国国内军需不足，使得组成一支新的波兰军队并不那么容易办到。波兰总理瓦迪斯瓦夫·西科尔斯基将军早在1941年12月就访问了莫斯科，力图解决一部分这类难题。经过几次同斯大林长时间坦率的商谈之后，他在大多数问题上都能够获得满意的承诺。斯大林想再次提出边界争端，但西科尔斯基拒绝作出任何保证。斯大林经过短暂的坚持后，就让这个问题暂时搁置下来。这一次，斯大林同西科尔斯基的接触大体上说是友好的，1941年12月4日发表了友好互助联合声明，结果竟然成为战时俄…波亲善的最高点的标志。
　　因此，到珍珠港事件发生时，敌对的俄国与波兰双方的领土野心，已经取得了一个看来颇为有效的调解。英国作为这两国的盟国的地位开始具有意义了。
　　1941年6月22日，德军入侵俄国。这天晚上，丘吉尔为了欢迎俄国这个新盟友发表声明说：“让以往的一切罪恶、愚昧和悲剧都随着往昔的日子瞬息逝去吧。”但是，不论丘吉尔在那个夏天的晚上想到些什么，实际上，以往的事决不会也并没有停止发挥它的影响。相反，俄英两国之间多难的关系史所带来的回忆与忧虑，仍然妨碍着希特勒硬加在这两国肩上的共同进行的作战任务。
　　只要回溯到1917年，当时曾经最直言不讳地鼓吹协约国应当对布尔什维克采取干涉政策的那个英国人，居然会是那个担任英国战时首相欢迎苏俄成为反对希特勒的斗争中一个新的十分需要的盟国的人，这真是历史的一个绝妙的讽刺。但是，即使丘吉尔本人可以忘却往事，俄国人却无法忘却丘吉尔在二十五年前所推行的是什么政策。
　　英国同俄国的关系还受到另外一个时间更近、因而也记得更清楚的阴影的影响。在本世纪三十年代后期，某些身居要职的英国人曾经希望，如果纳粹的扩张行动不能和平地加以制止，那末，至少可以把它引向东方，离开他们本国而转向俄国。斯大林和他的那些顾问的希望正与此相反，他们利用1939年8月缔结的互不侵犯条约，顺利地使纳粹进攻的主要压力针对两个西方国家——法国和英国。俄国政府并不甘心保持“思想上和行动上的中立”。俄国的军需品大量地运到了德国，而且直到德国进攻俄国的前夜，共产党的宣传机器还全力以赴地攻击西方的“帝国主义战争贩子”。
　　西方国家方面也完全以牙还牙地回敬了苏联对它们的憎恨。当俄国人在1939…1940年的冬季进攻芬兰时，法国和英国就着手准备组织一支远征军去帮助芬兰人，如果这支远征军真的派出，那末，西方国家显然会发现自己既在同德国交战又在同俄国交战。的确，法国和英国的作战计划是把这样一个局势也考虑在内的，它们曾设想从中东的基地对巴库油田进行一次轰炸，希望由此切断德国的石油供应。
　　幸而，挪威和瑞典不肯让法英两国军队在它们的领土上自由通过，而土耳其人也不肯让法国和英国的飞机飞越国境，因而延误了这次行动。直到芬兰投降和德国在法国发动闪电战，才打消了盟国先发制人的一切想法。从后来事态的发展看来，1939…1940年的这些计划似乎很轻率，但是，这些计划却是基于一种信念而认真制订的，那就是确信俄国的社会制度正在爆炸的边缘上摇摇欲坠，只要轻轻一击，就会取得重大的成果。这种低估俄国军事力量和内部稳定的残余观念，直到珍珠港事件发生以前，甚至在以后，一直构成英…俄关系中最重要的因素之一。
　　法国的沦陷并没有在俄国对英国的态度上引起任何明显的公开变化。诚然，直到德军入侵俄国的前夕，斯大林还希望，只要不去得罪希特勒，他就可以避开或至少延缓德国的进攻。在俄…德战争爆发的十天以前，英国和美国提出的关于德国准备进攻俄国的那些警告，被俄国官方说成是“那些仇视苏联和德国的势力笨拙地捏造出来的宣传”。
　　但是，尽管跟据个人的历史看，丘吉尔是共产主义的敌人。尽管他最近同俄国的关系很不友好，他在听到俄…德战争爆发的消息时却毫不踌躇。在他所作的最重要的一次演说中，丘吉尔保证英国将在可能范围内帮助俄国进行反希特勒的斗争，最后并说：
　　因此俄国人的危难就是我们的危难，也是美国的危难，正象任何俄国人为他的家庭而战的目的，也就是世界各地的自由战士和自由人民的目的那件。让我们从这种残酷的经验中汲取教训。让我们加倍努力，趁我们还活着、还有精力的时候，联合起来进行战斗。
　　丘吉尔的慷慨陈词，给英国舆论界对战争新形势的直接反应定下了调子。然而，要英国记者们忘掉俄国人一贯的、而且最近还直接指向英国的漫骂，那还需要一些时间，因而对这个新盟国的初次接待很有点冷淡。人们喜欢谈论的题目，是希特勒的背信弃义而不是苏俄的任何美德。有些记者担心共产党俄国参加到反纳粹的事业中来可能会使美国的同情淡薄了，但是代理国务卿萨姆纳·韦尔斯所作的一次官方声明中，把任何希特勒的敌人全看作对盟国事业的有效的增援而加以欢迎，从而大大消除了这种顾虑。
　　在俄国前线一天天不断传来进行着激烈战斗的消息，渐渐地开始在英国人的心里引起了反响。事实上，英国人自己的军队出动作战较少，这恰恰突出了俄国人的勇敢。早在1941年7月，有些报纸，特别是工党的和比弗布鲁克主办的那些报纸，对英国军队的不出动作战表示不满，并且极力主张给予俄国人更多的援助。
　　英国舆论的情绪变化由一件涉及飞机生产大臣J·T·C·穆尔…布拉巴宗中校的事件表现出来了。穆尔…布拉巴宗在7月间的一次私人聚会中表示，他希望德国和俄国的军队同归于尽，而同时英联邦则集结自己的军队，以保证在欧洲取得统冶的地位。当这种轻率的言论在1941年9月职工大会的一次会议上公开宣布后，群情激愤，丘吉尔不得不在议会里为之转圜，他宣布这位大臣是说着玩的，他实际上是支持政府的政策的。
　　这个事件揭露了英…俄关系中一种神经过敏的状态。穆尔…布拉巴宗讲出了俄…德战争爆发后的最初几星期内英国保守党中相当普遍的一种态度，这也正是接受了马克思主义教导的俄国人所怀疑的英国政府正在暗中采取的一种态度，官方的否认和竭力掩盖这个问题的做法，在英国只能消除一部分怀疑。我们只能推测穆尔…布拉巴宗的话在俄国人中间所造成的影响。
　　不过，英国公众对俄国人的钦佩和尊敬则有增无已，这部分地是出于一种内疚心情，因为在整个夏季和初秋，英国的军事努力仍然主要是防御性的。到了1941年11月（这时，两国的官方关系几乎已坏到极点），对俄国战争的同情，已扩展到了平时对俄国和共产主义毫无好感的地区了。
　　到了珍珠港事件发生时，如果报上发表的意见可以提供任何正确的线索的话，那末，英国人民看来似乎已经把仅仅六个月前对俄国还是那么普遍的敌意差不多完全忘掉了。代替这种敌意的是敬佩，而在有些地方还带有一种认为英国的努力很不够的感觉。但是在官方的圈子里，对于过去是不那么容易忘记的，俄国的实际困难太叫人熟悉了，而且保护英国和英帝国的利益，当然是放在对俄国承担的任何义务之前的。
　　英国官方同这个新发现的俄国盟友的关系受到一种信念的约束，即认为苏联遭受的严重的失败是不可避免的，即便不是全面失败的话。东方的战事使德国的陆军和空军主力远离英国，这对英国来说，意味着一次宝贵的休整，同时还给了英国一个机会去加强它本土和中东的防御，以抵抗预料德国会再次开始的进攻。对未来作出这样的估计以后，英国政府所能采取的唯一合理的政策，就是设法尽可能地延长这一休整时间。
　　为了鼓励和延长俄国人的抵抗，英国人准备把包括军用飞机这类珍贵物品在内的军需品大举运往俄国。实际上在1941年10月《对俄国供应第一号议定书》生效以前，英国已把大约四百五十架飞机运交了俄国人，大量的其他军需品也运去了，同美国人比较起来，英国人运送作战物资绐俄国要迅速得多，这部分是因为英国的动员比美国要早得多，军需品的储备量也比较大。部分还因为英国当局比较肯冒军需品落入德国人手中的风险。但是英国人也面临到这种困难的抉择：是节省国内的物资供他们自己的军队用呢，还是放弃这些一旦可能对保卫英国本土或中东是迫切需要的物品。实际上，由于物质方面的困难，特别是由于缺乏船只，运交俄国的物资一开始便受到了限制。
　　英国政府试图用来延长俄国人抗战的第二种方法是政治方面的。俄…德战争爆发后不久，英国大使斯塔福德·克里普斯爵士同斯大林和莫洛托夫就在莫斯科开始了会谈，他们的目的是使两国政府之间由于希特勒的进攻而建立起来的新关系正式化。谈判的结果在1941年7月12日签订了一个协定。其原文如下：“（1）两国政府相互保证，在当前对希特勒德国的战争中相互提供各种援助何和支持。（2）两国政府进一步保证，在这场战争中，除经相互同意外，决不单独谈判或缔结停战协定或和平条约。”根据这两条中的第二条，英国人希望排除他们在同俄国联盟后的头几个月里经常想到的一种危险——担心俄国人可能单独媾和，并把他们的资源完全听任德国利用。
　　当然，1941年7月12日的协定并未解决英俄两国政府之间发生的任何具体问题。这个协定的性质主要是公开宣布团结一致而不是什么别的。关于供应和财政关系问题的谈判进展情况已在上面约略提及，这里无需概述了。但是在军事和政冶方面，英俄两国政府之间在珍珠港事件前的那几个月里，已经进行了一系列最重要的意见交换。
　　斯大林不久就确定，他想要英国人做的最重要的事情，是对德国后方发动牵制性的进攻。1941年7月18日，他在第一次发给丘吉尔的那份电报里，提出了第二战场的问题，说得恰当一些，是提出了两个第二战场的问题，一处在法国，一处在挪威。斯大林建议这些计划应当趁德军正忙于攻击俄国人的时候，并在希特勒有时间“巩固他在东方所占领的阵地”以前迅速实行。斯大林相当牵强地认为进犯法国会“受到英国军队的欢迎，同样也会受到英格兰南部全体人民的欢迎”，而且会“对英国本身有利”。
　　反之，在英国人看来。进袭法国似乎肯定是一场灾难，英国的利益倒是应当着眼于谨慎地节约国内资源，并在运输和供应条件许可下，迅速在中东集结兵力。英国军事当局预料俄国人会崩溃或退往西伯利亚，因而试图作好准备在中东对付德国从高加索方向发动的进攻。但是，英国人为了预防万一德军突破防线而同俄国人商议共同行动计划的种种努力——他们特别担心里海和高加索区域的油田，认为应当在落入德国人手中以前加以破坏——只是激起了俄国人的愤慨，他们对于在他们战败后可能发生的事情，是不感兴趣的。
　　英国和俄国的军事概念有一点是完全一致的，那就是必须防止德国渗入波斯。因此，那个国家在1941年8月及9月间被俄国和英国军队共同占领了。不久，经由波斯开辟了一条通往俄国的新供应路线，但是尽管这样，这两个占领国之间的摩擦和猜忌并未消失。
　　英国不肯在法国冒第二次敦刻尔克的危险，也不愿在挪威冒第二次败退的危险，导致斯大林于1941年9月4日提出了在巴尔干半岛登陆的建议。英国认为这一建议也不切实际，斯大林于是建议英国派遣一支远征军，或者在阿尔汉格尔登陆或者到高加索，以便接防属于俄国战线的一部分地区。但斯大林的这些建议很少或根本没有考虑到妨碍英国一切行动的供应上和运输上的巨大困难，英国政府也不准备让他们的军队象斯大林所建议的那样去冒险，因为在他们看来，这些行动肯定是不会成功的。
　　随着德国人不断向俄国境内推进，丘吉尔同斯大林之间往来电报的语气变得越来越尖刻了。斯人林在9月4日说，如果不开辟第二战场，如果不供应充足的铝。苏联的战败或部分崩溃肯定将成为事实。丘吉尔感到不论这样一种结果对英国多么危险，却不是他控制下的兵力所能防止的。根据英国的情报，已经驻扎在西欧的德国后备部队，完全有能力打败英国向欧洲大陆发动的任何进攻，在这种情况下，丘吉尔和他的那些顾问们心里很明白，轻率地消耗英国的兵力不大可能延缓俄国的战败，只会使往后的局势更糟。丘吉尔在答复斯大林的责难时，有力地驳回了关于英国没有担负起它分担的那部分作战任务的一切讽示。有一次，他甚至提起斯大林最近与纳粹合作的问题来，使苏联大使感到很窘。
　　早在11月间，双方的诚意已下降到最低点，这时丘吉尔打电报给斯大林说：“我无法告诉你我们最近的军事计划，就同你无法告诉我你们最近的军事计划一样，但请你放心，我们决不会按兵不动。”斯大林回答说：
　　你认为苏联同英国之间的关系必需予以澄清，我完全同意。这种澄清目前并未实现，其所以没有澄清是由于以下两种情况：（1）我们两国之间在战争的目的方面和战后和平机构的计划方面，都没有取得明确的谅解；（2）苏联同英国之间，没有一个关于在欧洲抵抗希特勒的军事互助协定。
　　如果在这两个问题上不达成协议，英…苏关系就不可能澄清。不仅如此，坦率地说，如果目前的情况存在下去，要取得相互信任就很困难。当然，对苏联供应军需品的协定具有很大的实际价值，但是它没有解决，也没有彻底消除我们两国之间的一切问题。
　　斯大林在讽刺地谈到丘吉尔所提出的关于派遣两位英国将领去莫斯科进行磋商的建议时，继续说：“但是如果两位将军的使命仅仅限于情报问题以及次要问题的商谈，我以为这就不值得打扰两位将军了。在这种情况下，我也很难抽出时间参加会谈。”
　　这样一份电报必然会在所有见到这份电报的英国人心里引起反感。这听起来太象1939年那次流产的谈判了，那次谈判是由于纳粹同苏联缔结了条约而中断的。斯大林可能也感到这份电报的语调太生硬了；无论如何，十二天以后，俄国大使拜访了外交大臣安尔尼·艾登，并向他解释说，斯大林无意用他11月8日的电报文得罪他们。英国人马上接受了这个送上门来的橄榄枝。第二天（1941年11月21日），丘吉尔就打电报向斯大林建议，派遣艾登前往莫斯科并授以全权“讨论有关战争的一切问题，包括派遣军队不仅进入高加索，而且到你们军队在南方的战线上去的问题”。讨论战后的问题也将包括在艾登的权限范围之内。斯大林接受了这个建议，艾登的旅行便迅速安排好了。他在12月7日珍珠港事件的消息传到英国几小时后就出发了。
　　一个附带的争端是由于英国政府不顾芬兰人已同德国人联合进攻俄国这一事实，而仍然不愿向芬兰宣战而引起的，这一争端显然在斯大林和他的顾问方面激起了很大的不信任。丘吉尔终于作出让步，于1941年12月6日对芬兰宣战，并于第二天生效。同时，英国也对匈牙利及罗马尼亚宣战，作为同俄国人团结一致的一个姿态，因为俄国人已同这两国处于战争状态。
　　这种不信任，可以在1941年秋季丘吉尔同斯大林交换的电报中清楚地看出来，基本上是由这两人自始至终都极力想保护自己的国家的利益这一点引起的。一直要到英国官员深信苏联政权不会垮台的时候，英国人才会真正有兴趣去减少俄国人对他们的不信任，因为善意最好，也是捉摸不到的，而一个战败国政府的善意，对任何人都没有多大用处。英国政府的行动在俄国人看来是不合作的这一点，肯定是不幸的，但是能使斯大林满足的唯一途径，就是把英国本国和帝国的利益置于俄国的利益之下，这一步，却是任何一个英国政府，特别是温斯顿·丘吉尔领导的政府，一刻都不能也不会考虑的。
　　到了珍珠港事件发生时，第一个危机已经过去了。德国向莫斯科发动的强大攻势一无所成；英国人在利比亚的攻势业已展开；从英美两国运出的军需品开始到达俄国的港口；芬兰和波兰的问题，已经达到使英俄两国或多或少都满意的地步；而美国成为正式的战争伙伴参加作战，在英…俄关系中带来了第三种成分，使英…俄关系起了深刻的变化。在此后的几年里，罗斯福往往能够在俄国和英国的观点之间起调解作用，而美国的实力和政策也往往有利于缓和或延缓斯大林同丘吉尔之间的冲突。
　　尽管这场战争在英国引起的变化比在美国更为激烈，联合王国的政府管理仍然比美国有秩序，比美国接近正常状态。那些和平时期的正规的政府机构对重要政策仍然具有影响，远不是那么被新成立的官僚机构所掩盖。换言之，英国政府的行政机构显现出了巨大的灵活性：在不丧失既定的性质和连贯性的情况下，具有承担起新任务和吸收新人员的能力。
　　对这一成就，可以提出三条主要的理由。一条是经验。在英国，现代战争动员的基本措施，早在第一次世界大战时期就曾经很费力地逐步发展起来了，这种经验教训在两次大战之间的年代中并没有被忘记。而且，到珍珠港事件发生时，英国已经参战两年多，因而有充裕的时间使行政机构适应于战时的需要。
　　第二个主要的理由是，英国政府的结构几百年来已逐渐发展成一种适于进行大战的形式。而美国政府在这方面则往往受到一部成文宪法条款的妨碍，起草这部宪法时的情况，与二十世纪中叶的情况早已完全不同了。当然，议会的至高无上，内阁制政府以及文官政冶构成了英国政府的基础。这里不打算对战时政府工作在这个总的体制内的运行作任何阐述。但是拿外交部所处的地位同美国国务院的地位作一番比较，也许还是值得的。
　　几世纪以来，对于英国政府来说，外交政策一直具有头等重要的意义。在战时，同和平时期一样，外交部高级官员和驻外大使的意见都要呈报外交大臣，外交大臣作为一个重要的和受尊敬的阁员，直接参与抉择政府的重要决定，并在议会中为这些决策辩护。因此，外交部同权力中心之间的一条清楚而有效的渠道便由内阁和议会制度仿佛是自动地建立起来了。在这种情况下，在活动涉及外交问题的各个机关之间，进行协调政策的工作就比较容易。只要外交部同最终的权力中心有牢固的联系，政府其他部门在从事某种行动以前，就不得不先与外交部的代表商议，否则可能会冒遭到驳斥的危险。由此可知，尽管官僚政治在战时大大发展了，尽管增加了几个新的部和局，它们的职能又侵犯着外交事务，外交部却仍然大权在握。
　　相比之下，美国国务院的地位却糟透了。尽管宪法赋予国务院形式上的首要地位，但是从传统上来说，国务院在政府部门中并没有很高的威信，这主要是因为迄至近时为止，对外政策问题在美国的政治生活中显然还是无关紧要的。即使在外交事务变得重要起来的时候，这种缺乏强有力的传统威信的情况，也很不容易改正。在战争年代里，国务院同权力的机密中心之间缺乏牢固的明确的联系渠道，而在罗斯福任总统的时期，这种机密中心就在他的书房里。重要决定是由总统同一小批变换不定的人商讨后作出的，所以国务院高级官员的意见是否获得认真的听取，这多少是一个偶然的问题。而且在总统作出决定后，国务院也不一定就会迅速地获得正式通知。结果，国务院往往发现自己在同其他政府部门进行竞争，每一部门都有一项外交政策逼着总统采纳。陆军部、海军部和财政部是国务院的特别突出的竞争部门。在这种情况下，英国在外交事务方面的意见所特具的贯串与一致，在美国官员中却无法建立起来。
　　英国战时行政井然有序的第三条主要理由，是因为有文官制度和那种凡受过优良教育和具有高超识见的人出来当政府官员的传统。由于这个传统，英国政府机关普遍拥有水平很高的干练人才，致使那些古老的部易于把它们的办事方法和组织机构适应于新的情况。战时成立的几个新的部，开头都是设在老的部内的附属机构。当它们从老的部里分出去时，许多出于战略需要而安插在部内的常任文官也跟着进了新的部。因此，官僚政治机构的新老各部之间没有出现重大的社会或心理隔阂。大批大学和企业界出身的人都涌了进来，使政府所有部门都受到影响。但他们所有人中间有一个由老一辈的文官组成的核心，在组织上和行动上确保了全面的一致。
　　当然，英国政府内部也有权限争执和意见分歧的情况，而且不同部门有时也执行着互相冲突的政策。这一情况的例子，可以在外交部的代表与那些在欧洲特别是在巴尔干各国负责情报和破坏工作的军事单位之间经常发生的分歧中见到。但是，这种争吵和分歧一般说来总是私下解决的，而且解决得相当快。行政上的争论公开暴露，这种情况始