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袁世凯评传-第16部分
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关于二十一条的大总统密谕1
（1915年5月14日）
立国今日，非自强无以图存；而强弱之分，悉由人事。日本前在闭关时代，其学术政治与中国无殊；自明治维新以来，上下一心，步武西法，乘时而动，发愤为雄。四十余年所惨淡经营者，无非求达其东亚大帝国之政略。当合并朝鲜之时，现在首相大隈重信已自命为将来中国之统监2。盖其兼营并进之图，远交近攻之策，处心积虑，殆非一朝。究其致强之由，则以国民教育为根本，而明耻教战即寓于教育之中。故人人以当兵为义务，以战死为殊荣。就其近年军事言之，征发陆军，可达百万，海军战舰，已逾六十万吨。席其方张之势，日思拓地殖民。彼为刀俎，我为鱼肉，实逼处此，岌岌可危，厝火积薪，早成险象。前清末造，政失其纲，泄沓成风，人无远虑。加以亲贵用事，贿赂公行，各私其家，何知为国？迨至武昌事起，举朝失措，列强响应，瓦解土崩。日本浪人，利用此机，秘计阴谋，无所不至。我人民之生命财产，间接直接而受损失者，不可胜计。苍赤3何辜，言之流涕。幸而天佑中国，祸乱削平，予得以衰病余生，底定全局，殊出强邻预料之外。回忆当日，万险环生，至今心悸。国事粗定，欧战发生，关系于均势者甚大。日本利欧洲列强之相持，乘中国新邦之初建，不顾公法，破坏我山东之中立。军队所至，四境骚然；官吏见侮之横，居民被祸之惨，笔不能罄，耳不忍闻。我国受兹痛苦，方以退兵为抗议，彼不之省，又提出酷烈要求之条款。其中最为难堪者，曰切实保全中国领土，曰各项要政聘用日人为有力顾问，曰必要地方合办警察，曰军械定数向日本采买，并合办（军）械厂，用其工料。此四者，直以亡韩4视我。如允其一，国即不国，牛马奴隶，万劫不复。予见此四条，曾向在京文武重要各员，誓以予一息尚存，决不承诺；即不幸交涉决裂，予但有一枪一弹，亦断无听从之理。具此决心，饬外交部人员坚持磋商。此外凡损失权利较重者，均须逐字斟酌，竭力挽回。乃（于是）日人利用我国乱党，各处滋扰，而又散布谣言，鼓惑各国，分遣大枝陆军，直趋奉天之沈阳、山东之济南，海军亦时在渤海出没游弋。因之举国恐惶，全球震动，不知其用意之所在。予以保全国家为责任，对外则力持定见，始终不移；对内则抚辑人民，勿令自扰。将及四月，持之益坚。彼遂以最后通牒迫我承认，然卒将最烈四端，或全行消灭，或脱离此案；其他较重之损失，亦因再三讨论得以减免，而统计已经损失权利颇多。疾首痛心，愤惭交集。往者已矣，来日方长。日本既有极大政略，谋定已久，此后但有进行，断无中止。兼弱攻昧，古有明训。我岂可以弱昧自居，甘为亡韩之续？处此竞争世界，公理强权，势相对待。人有强权之可恃，我无公理之可言。长此终古，何以为国？经此次交涉解决之后，凡百职司，痛定思痛，应如何刿5心神，力图振作？！倘仍复悠忽6，事过辄忘，恐大祸转瞬即至，天幸莫可屡邀，神州陆沉，不知死所。予老矣，救国舍身，天哀其志，或者稍缓须臾，不致亲见灭亡。顾此林林7之众，齿少于予者8，决不能免，而子孙更无论矣。予为此奇痛之言者，万不愿予言之竟中，诚以存亡呼吸，断非予一手足之力所可旋转。持危扶颠，端资群策。我国官吏，积习太深，不肖者竟敢假公济私，庸谨者亦多玩物丧志；敌国外患，漠不动心；文恬武嬉，几成风气；因循敷衍，病在不仁。发墨针肓9，期有起色。所望凡百职司，日以亡国灭种四字悬诸心目，激发天良，屏除私见，各尽职守，协力程10功。同官为僚，交相勖勉，苟利于国，死生以之。其有亲民之责者，尤当随时设法劝导人民，使蚩蚩者氓11，咸晓然于各国之大势，国民之义务。但能治人者事事以循名责实为归，受治者人人以视国如家为志，能由此道，则中国可强。我人民及身与子孙可免亡国之痛。此则予所独居深念寝馈不忘者。但坚忍始可图成，虚骄足以害事，京外各官，当规劝僚属，申儆人民，忍辱负重，求其在己。切勿妄逞意气，空言谩骂，非徒无益，反自招损。务各善体此意，努力为之。今之言革命者，动称排满。试思满洲以一二百万人入主中国，国祚尚近三百年，我汉族以四万万人，如不能久主其国，人必视我汉族为天生受（奴）役之性质，无人类自立之资格，讵非奇辱？我汉族皆神明之胄裔，诘以斯言，能甘心忍受否？其亡其亡，系于苞桑12，惟知亡庶可不亡。凡百职司，其密志之。此谕！
在近代史上，袁世凯一生中最为人所诟病的主要是三件事：一是戊戌政变时，袁告发了康梁等的密谋，出卖了维新同志；一是帝制自为；一是为了换取日本对帝制的支持，出卖国家权益，接受了“二十一条”。前两者是事实，后者则不免令笔者怀疑。按照常理，没有哪一个人会甘愿把属于自己的东西白白地送给他人，也没有一个主权国家的领袖或元首会冒着千古骂名，甘心出卖国家的权益。况且，拆袁氏称帝的台，最厉害的当属日本人。
值得一提的是，日本在辛亥以后一直是鼓吹中国实行君主立宪制度最力的国家，袁如果真的与之作了交易，为何日本在它所希望的事情发生时，反而不合作了呢？而没有日本的支持，袁氏也照样称帝不误，似乎并没有在乎日本人的态度，那么他又有何必要“卖国”呢？凡此种种，不免使笔者想深入研究一下这段历史。
日本为何会提出“二十一条”？它与当时的政治情势和国际背景有何关系？这就要从日俄战争结束后，双方的重新勾结说起了。如前所述，日本作为后起的帝国主义国家，从地缘政治出发，早就把中国东北看作其“利益线”。为此，在沙俄拒绝退出东北时，日本甚至不惜出头同它打了一仗，付出了重大的代价和牺牲，所以它根本不满足于仅仅是接收沙俄在南满的权益。但它需要时间消化战果，恢复元气，也没有力量与主张东北门户开放的美国搞新的对抗，故尔在相当长的时间内，日本在东北地区保持低调。除去提出所谓“东北六案”作为未来攫取更多权益的借口外，日本把主要力量放在了消化战争中攫得的果实——朝鲜上。同时，为了抵制美国开放东北的要求，独占满蒙的权益，日本与俄国，这对昔日的冤家对头，竟然携起手来，相继签订了四次密约，就瓜分满蒙乃至中国权益问题作了全面、长远的交易。所以说，“二十一条”的提出，在日本是处心积虑，早有打算的。
1907年7月30日，日俄订立第一次密约，“互相尊重彼此在中国之权利，划分南北满界限；俄承认日本在朝鲜之地位，日承认俄在外蒙之利益13。”当时国际国内的背景是：中国为防日俄瓜分，在东北建省，移民实边，兴办实业，并力图实行开放政策，大力引入美英资本以遏制日俄。美国陆军部长塔夫脱访华，中美接近，而罗斯福总统积极回应了德皇威廉二世关于德美中三国结盟，抗衡日俄的建议。
1910年7月4日，日俄订立了第二次密约，“维持满洲现状，并相互协助，以增进彼此在满洲的利益（目的在对付美国）14。”当时的国内国际背景是：中国各省咨议局和立宪派人士纷纷赴京请愿，要求立刻召开国会，立宪运动进入高潮；美国提议满洲铁路中立，并准备投资与中国合建锦瑷（锦州—瑷珲）铁路；遭到日本和俄国的拒绝；日本于本年8月29日“合并”了朝鲜。日俄双方有了默契之后，即各自着手实行其计划。日本起初以全力吞食消化朝鲜，在南满则保持低调，但极力阻止中国引进美英资本、开放东三省的计划。俄国则将注意力集中于外蒙和新疆，1911年的武昌起义使清廷无遑外顾，被俄国看成实施其计划的极好机会。起义爆发十几天后（10月23日），俄国总理大臣科科弗采夫在同日本驻俄大使的谈话中提醒说：“根据1907年及1910年（日俄）两次秘密协约，日俄两国关于分割满洲和蒙古的问题已经预有设想。只要时机一到，两国即可根据1907年协约中规定的分界线分割满洲，并进一步商谈如何分割蒙古的问题15。”
为此，俄、日又在1912年7月8日第三次订立密约，瓜分东蒙（即内蒙呼和浩特以东）和西蒙（即内蒙西部及甘肃和新疆北部的蒙古族居住区），以东经116。27度为东西蒙分界线，东蒙归日本，西蒙归俄国16。在俄国看来，中国内部的革命或动乱，是混水摸鱼的好机会。“兼弱攻昧，取乱侮亡”，对中国人来说，是一再应验了的古训。国家为什么需要稳定，为什么对内乱要予以无情的镇压，就是因为周围有无数双虎视眈眈的眼睛在盯着你，你的内乱，就是强邻的机会。因此，辛亥革命固然有积极的意义，但负面的作用也不可否认，它为沙俄提供了一个下手分裂中国的机会。
1916年7月3日，袁世凯死后不久，俄、日又在彼得堡第四次订立密约。密约“承认双方重要利益须要在中国不落在任何第三国之政治势力之下”，如遇第三国危及两国任何一方在华“重要利益”而导致战争时，一方一经请求，缔约国即须援助，“且两缔约国在未得彼此同意之先，不得单独媾和17。”此项密约，将双方所谓“重要利益”的范围由满蒙延伸至中国全境，甚至结为盟国，不惜一战，其吞噬中国领土的野心，可见一斑。但一年后俄国爆发革命，此约遂不了了之。
回过头来看这段痛史。先是，日俄1907年订立了瓜分满蒙的秘密协议后，为了抵制日俄的阴谋，清廷先后作出了联美制日、东北建省、全面开放、移民实边、发展实业等多项决策。一批大臣，如岑春煊（两广总督）、锡恒（科布多办事大臣）、程德全（署理黑龙江巡抚）、贡桑诺尔布（内蒙喀喇沁郡王）等先后上折建议，在外蒙实行新政。1909年10月，朝廷派三多出任库伦办事大臣。三多（1875—1940），汉姓张，字六桥，蒙古正白旗人。十七岁中举，历任杭州知府、浙江武备学堂总办、洋务局总办、京师大学堂提调、民政部参事、归化副都统等职。三多为人“年力精壮，好文事，有干练才”，但行事不免操切。他“以俄人谋蒙日亟，力纠积弊18”，在外蒙古力行新政，主要是兴办教育，移民实边19，开放招垦，筹练新军，奏请修建张恰铁路（张家口—恰克图）等。
自明朝中叶以来，蒙古就分为三大部，即：内蒙古（又称漠南蒙古、东蒙古）、外蒙古（即喀尔喀蒙古，又称漠北蒙古）、厄鲁特蒙古（又称漠西蒙古或西蒙古）。康熙年间，清廷击败噶尔丹后，喀尔喀蒙古内附，行内蒙古制度，与清皇室世代通婚。当时外蒙又分为土谢图汗部、车臣汗部和扎萨克图汗三部，在行政上也分为三部分：库伦、科布多和乌里雅苏台，由朝廷直辖，分别由两位办事大臣和乌里雅苏台将军管理。库伦活佛哲布尊丹巴八世20等僧俗封建领主认为三多的新政危及了自己的特权和既得利益，同时也觉得清廷衰弱已极，不如另找有力的靠山，遂决定派出使团赴彼得堡，提出脱离中国，托庇于沙皇俄国的保护。对于这样送上门来的机会，沙俄当然不会放过，于是宣称在外蒙推行新政“是敌视俄国的行为21”，并于8月向中国外务部提出交涉，“谓中国近来在蒙古新理移民，练兵，整顿吏治，蒙民不安，俄不能漠视，将筹对付方法22”云云。
哲布尊丹巴叛变的另一重要原因是，十三世达赖喇嘛由于出逃印度大吉岭，投靠英国人，而于宣统二年被清廷革去了封号。八世哲布尊丹巴是十二世达赖的亲侄子，与十三世达赖的关系也非同寻常，达赖被革职的消息传来，哲布尊丹巴不免有兔死狐悲。唇亡齿寒之感。哲布尊丹巴何以会有藏族的亲缘？这还要从乾隆皇帝对喇嘛教的政策改变谈起。喇嘛教有四大活佛：除藏区的达赖、班禅外，就是外蒙古的哲布尊丹巴呼图克图和内蒙古的章嘉呼图克图。由于哲布尊丹巴的转世灵童出自蒙古王公家族（如二世哲布尊丹巴就是土谢图汗之子），为防止僧俗大权集于一身，尾大不掉，且易引起蒙古王公之间的争夺，乾隆二十一年决定，今后哲布尊丹巴的灵童不再由蒙古转世，而是在西藏寻找。在五十七年，乾隆又制定了金瓶掣签制度，并定制了两个金奔巴瓶，一存放于拉萨大昭寺，决定达赖、班禅和藏区各寺庙活佛的灵童身份；一存放于北京雍和宫，决定蒙古和内地的大小活佛转世灵童的身份，由理藩院尚书主持其事。
辛亥革命爆发后，俄国立即策动外蒙喇嘛王公“独立”。此时，三多所辖的武力仅二百四十余名，而且分布在库伦各地，他手下仅有八十多名亲兵；而俄国当时在边境上驻有重兵，并派兵千余名直接进入了外蒙古。11月28日，哲布尊丹巴以防备内地革命党“扰乱蒙疆”为名，擅自向喀尔喀四盟征调蒙兵，二天后，哲布尊丹巴派人向三多下了这样一道通令，说他们已决定建立“大蒙古国”，要求三多及清廷驻库伦文武官员及兵丁出境。
我蒙古自康熙年间隶入版图，所受历朝恩遇不为不厚，乃近年来，满洲官员对于我蒙古欺凌虐待，言之痛心。今内地各省既皆相继独立，脱离满洲，我蒙古为保护土地宗教起见，亦应宣布独立，以明万全。现已由四盟王公公推本哲布尊丹巴为大蒙古国皇帝，不日即将御极。库伦地方既已无需用中国官员之处，自应即时全数驱逐，以杜后患。……札到，该三多即便凛遵。限三日内带同文武官员及马步队等快速出境，不准逗留。23
因力量对比众寡悬殊，三多等被迫撤离。清廷正面临灭顶之灾，无力顾及外蒙，只能将三多革职，并宣布其所推行的不利于外蒙古的“弊政”一律革除；劝告哲布尊丹巴等不要“轻举妄动，为人所愚”，并派出蒙古郡王和科布多办事大臣前往“宣慰”。但外蒙古当局根本不予理睬，一个月后，哲布尊丹巴宣布建立“大蒙古国”，自立为皇帝，年号为“共戴”。随后，在沙俄的支持下，他们又派兵攻占了乌里雅苏台和科布多，驱逐了那里的清廷官员和驻军。
沙俄十分狡猾，11月3日，在外蒙刚刚投入其怀抱，一切惟其命是从之际，即与哲布尊丹巴政权签订了《俄蒙协约》及《俄蒙商务专约》，声称“蒙古对中国的关系已经终止”，俄国“扶助蒙古自治”，不准许中国军队进入蒙古，不准汉人移居蒙古地区，俄国人则在蒙古享有特权，其他外国人不得有超于俄人之权利；不经俄国允许，蒙古不得与“中国或别国立约”，等等；外蒙在实际上成了沙俄的保护国。对此，清廷于11月7日照会俄国，声明俄国与外蒙古所订立的任何条约，“中国政府概不承认”。次年，沙俄又策动库伦的蒙军开进外蒙西北部的唐努乌梁海，宣布“独立”，并于1914年6月派军队直接占领并兼并了这块十七万平方公里的地区。
唐努乌梁海位于外蒙古西北部，地旷人稀，但“河流灌注，山多森林，金矿亦多，地气较乌里雅苏台地方暖和，牧畜、渔猎外兼宜耕种24”，是漠北较为富庶的地区，行政上分为五个旗，一直归属中国。1915年，中俄蒙恰克图会谈时，中国代表提出唐努乌梁海问题，沙俄代表拒绝讨论，问题遂被搁置。以后苏俄继承了沙俄的衣钵，先是扶植当地傀儡成立所谓唐努图瓦共和国，1944年正式并入苏联，改为唐努图瓦自治省，但苏俄对此做贼心虚，苏联官方及媒体均未就此发表声明或予以报道，所以很长一段时间内，中国和世界其他国家并不知道这件事。但俄国对这一地区的侵占，自袁世凯以来的历届中国政府从未声明放弃对此地区的主权，这一地区至今仍为俄国所占据，其归属问题如何解决，让我们拭目以待。
在其他边疆地带，沙俄也时刻窥伺时机，蚕食鲸吞不遗余力。1912年1月，继外蒙“独立”后，沙俄策动当时陈巴尔虎旗总管福胜率领数百人，在俄军配合下，占领了海拉尔和满洲里，宣称“独立”，成立所谓“呼伦贝尔自治政府”；此后福胜被“大蒙古国”授予参赞大臣和海拉尔总督职务，呼伦贝尔也被并入“大蒙古国”。沙俄还同福胜集团订立了多项“合同”，攫取了呼伦贝尔地区的伐木、采矿、垦殖、渔业等多项权益。在中国政府出兵平叛时，俄又以“调停”为名进行干涉。1915年11月，中国政府被迫与沙俄签订了《会订呼伦贝尔协约》，除获得呼伦贝尔“为直属中华民国中央政府之特区”的名义主权外，沙俄从福胜手中攫取的所有权益均得以保留，而且还规定中国政府如欲向该地派兵、修路，均须事先征得俄国同意，使中国实际行使主权的能力大受限制，直至俄国爆发革命后，呼伦贝尔之主权才为中国所收回。
1912年6月，在新疆于田县的一个大镇——策勒村，一些俄国商人与私自加入俄国籍的当地居民，横行乡里，欺压良善；辛亥革命爆发后，这些人散布流言，鼓动当地居民“从速投俄”，并与当局前来查办的人员武装对抗。在冲突中，我方死三人，伤一人；俄方及亲俄分子死二十九人，头目塞依提25逃亡。沙俄即借此扩大事态，先后派兵一千五百余人侵入喀什噶尔城外，并擅自在中国境内绑架官员和平民。新疆都督杨增新派杨缵绪为喀什噶尔提督兼外交特派员，与沙俄领事就“策勒村事件”进行交涉，要求交出肇事祸首塞依提，拒绝了俄方要求处决中国官民的要求，谈判陷入僵局。1913年8月，北京政府决定妥协，命杨缵绪与俄领事索柯夫达成协议，以判处地方行政官员和居民徒刑，赔偿白银七万两结案。10月1日签字后，沙俄军队先后撤出伊黎和喀什噶尔。但沙俄并不甘心，次年又唆使当地行政长官马福兴26组织“独立回教国”，10月，杨增新设计除掉了马福兴，稳定住了喀什的局面。
“大蒙古国”建立后，沙俄和哲布尊丹巴政权乘中国国内革命之机，先后兼并了乌里雅苏台和科布多后，其矛头又对准了新疆北部的阿尔泰地区。阿尔泰地区包括阿尔泰乌梁海、新土尔扈特、新和硕特三部，原属科布多办事大臣管辖，1904年，为防俄国的侵略渗透，清廷决定科、阿分治，设立阿尔泰办事大臣，治所在承化寺（今阿勒泰）。民国后，办事大臣改称阿尔泰办事长官，由中央直接管辖。1912年，库伦军队攻打科布多时，袁世凯命令新疆、伊黎、阿尔泰三地出兵增援科布多，但援军尚未集结，科布多即于8月20日陷落。杨增新认为阿尔泰为新疆北部屏障，故全力援阿，在军需粮草和军队布置上作了有效的安排，在进驻阿尔泰境内后，即听候中央政府与沙俄的交涉结果27。1913年8月，一名增援阿尔泰的新疆伊黎军队的士兵，击伤了俄国驻承化寺的领事，俄国遂借此赤膊上阵，直接干预。为避免冲突，北京政府应俄国要求撤回了增援军队，俄国却以保护领事和俄人商务为名，派兵一千三百余人，强行进驻承化寺和布尔津河一带。10月，沙俄又策动阿勒泰办事长官帕勒塔亲王（即土尔扈特亲王）宣布阿尔泰“独立”，并与之签订《临时停战条约》六条，试图将阿尔泰并入“大蒙古国”。袁世凯下令将帕勒塔撤职，宣布其所签订的所有条约一概无效后，沙俄于1914年2月向中国提出六项要求，作为从阿尔泰撤军的的条件，主要内容是哈萨克人归哈萨克总管节制，承认俄国人在阿尔泰境内有购置或租赁土地及其他不动产的权利，准许俄国商人任意运进货物并在沿途随意销售等。新疆都督杨增新在回复外交部的电报中对“六条”予以驳斥说，俄“要求将哈萨（克）归总管节制，言外即有不归阿尔泰长官节制之意。无非欲引哈萨（克）外向，使逐渐脱离中国管理主权，俨然含有独立性质”，“将来煽惑中、哈，即可效库伦故智，土地人民，皆入俄国之势力范围，居心叵测28。”此六条为中国政府所拒绝，俄军遂长期赖在阿尔泰不走，直至1917年俄国爆发革命后，俄军才被驱逐出境。1919年，中国政府将阿尔泰地区并入新疆，改为阿山道。
对俄国的趁火打劫，袁世凯的对策是，忍辱负重，沿袭晚清的老法子，以外交谈判解决问题。在经济权益方面，可以作出让步和妥协，在主权问题上则决不让步，只要能够争取到在条约中对中国主权的承认和肯定，异日国家强盛后就不难收回丧失掉的权益。在当时国力衰微已极的情况下，袁氏的这种方略无疑是正确的，所以在他的统治下，中国尽管被迫出让了许多权益，但并未丧失对原有领土的主权。经过耐心而艰苦的外交谈判，1913年11月，中国与沙俄签订《中俄声明文件》，沙俄在文件中承认了中国对外蒙的宗主权，承认外蒙古是“中国领土的一部分”；而中国则承认外蒙古“自治”，同意只派办事大臣及属员、卫队驻扎库伦，不派军队驻守外蒙；当然中国为此也付出了很大的代价，承认了沙俄在与外蒙傀儡政权签订的《俄蒙商务专约》中所攫取的全部特权，并答应在涉及外蒙政治、土地交涉事宜上，俄国及外蒙古当局有权参与协商。
1914年9月起，中国又与俄国和外蒙古自治当局进行了恰克图会谈，并于翌年6月签订了《中俄蒙协约》，协约规定：沙俄承认中国对外蒙的宗主权；哲布尊丹巴取消“大皇帝”称号和“共戴”年号；中国则承认外蒙的“自治”和沙俄在外蒙的各项特权。俄国革命爆发后，沙皇政权倒台，中国政府遂于1918年派兵进驻库伦，完全恢复了对外蒙的主权，1919年11月，徐世昌政府发布政令，取消外蒙“自治”。可叹的是，中国很快陷入内战和革命不断的内乱之中，未能及时有效地加强和巩固在外蒙的主权，外蒙遂在后起的苏联支持下再次宣布独立。第二次世界大战时，蒋介石政权屈服于列强的压力，为了换取苏联的出兵参战，承认了外蒙古的独立，使中国最终失去了这块相当于现有国土面积1/6的领土29。国家不是从袁世凯手里，而是从国民党手里丢失了大片领土的。
俄国在外蒙和新疆的侵略频频得手，日本看在眼中，急在心里。在日俄密约中，除了满洲外，双方约定的瓜分范围是：外蒙属于俄国，东蒙（即当时的内蒙古东部）属于日本。但日本缺乏俄国所拥有的地理上的便利，俄国与其所欲插手的地区相邻接，在边境上驻有重兵，随时可以出兵进占。日本则不然，进兵非得深入中国内地，这就难免遭到其他列强，尤其是美国的干涉。所以日本在辛亥革命爆发后，起初采取的方针是，维持大清，哪怕是形式上的君主制，必要时甚至不惜直接运用武力扑灭革命，其目的当然是将来向这个受惠于它的朝廷索取高额回报。孰不料，它的这个计划遭到了普遍的冷遇，不仅袁世凯内阁无意维持大清，就是其他列强也全无兴趣。反之，美、英认为大清已经是一个朽烂不堪、扶不起来的朝廷，他们所感兴趣的是大清朝的政治继承人——袁世凯，这颗落而复起的新星，才是他们理想中的统治者。而袁世凯对日本有着根深蒂固的不信任，其外交主导方针即联美英以制日俄，这对于日本对华的图谋，无疑是一种潜在的、强有力的遏阻。叶恭绰曾论及袁复出后与各国列强之间的关系：
袁世凯倚外力以自重，尤显者在英国方面，而朱尔典30实为其枢纽。朱尔典固为发展在华势力计，然利用私交之关系，易于进行，亦其中一大关键（朱尔典与袁之私交，始于同在朝鲜时）。辛亥年袁出山后，一切规划，朱尔典多与其谋，居间奔走，实为蔡廷干等。且朱工华语，有时直接交谈，亦不（依）赖通译（翻译）的。据我所知，辛亥革命初汉口英国总领事的态度，及其后袁与黎元洪的交涉，南北议和各重要事件，朱尔典皆多所运筹。他对于制造袁的权位，实在是极费苦心。他所以如此，则是因为英国自甲午以后，中俄密约成立，对华力量大受挫折，至袁下野后为尤甚。所以英国朝廷政策已经一贯趋于毁灭清室，一方面即极力培植他方势力以为之做准备；袁之出山，正是英国恢复在华势力的机会，故积极加以运用也。自是而后，各国竞相角逐，争着想要拥袁。于是德国恺撒（指威廉二世）首先结交袁克定，进以帝制的学说，克定民国二年自德回国，即以此学说游说其父，遭其拒绝，其后渐渐得势。英国公使朱尔典刺探到此事，当面问袁，因而达成默契。美国也继之而来，古德诺博士因而来华倡帝制之说。日本知道自己落后了，以此事询问袁，袁仍然否认。日本大怒，以为袁得志，日本在中国将无立足之地，且将修朝鲜旧怨，于是断然决定倒袁。故民国三、四年间，日本窘袁之事不一而足，最后乃有二十一条的提出。31
叶恭绰此说，由黑龙会向日本政府提交的一份备忘录中得到了佐证。黑龙会是1900年由内田良平32发起的一个民间政治组织，但对日本官方的政策有着很大的影响力。其名称借用东北的黑龙江，有着很深的用心，即如其宣言中所称：“当前急务，首先在于同俄一战，击退帝俄，使满洲、蒙古、西伯利亚连成一片，以建设经营大陆的基础。”从这个组织的活动来看，它深入朝鲜、满洲、蒙古、西伯利亚等地，刺探情报，绘制地图，收买民族败类，策动内乱。如朝鲜之“合并”，中国之“革命”，拉拢宗社党人，策动满蒙“独立”等等，背后都有黑龙会的影子，它完全是日本侵略扩张政策的先遣军和别动队。1913年，由黑龙会发起，十三个右翼团体的三百多名扩张主义分子，成立了所谓“对华联合会”，加紧了在满蒙地区搜集情报，策动叛乱的步伐。内田良平在是年发表的《支那观》一书中，提出了“大亚细亚主义”的主张：“今我帝国，要联合觉醒的亚洲各邦并成为其盟主，以保证亚洲人在即将到来或已经到来的人种的竞争、宗教的竞争、经济的竞争中，免遭其他人种的蹂躏践踏33”，这个思想是后来的“大东亚共荣圈”理论的张本。
1914年7月，第一次世界大战爆发，欧洲列强全部卷入战争。内田敏锐地觉察到这是日本全面扩张的大好时机，于是亲自起草了《对华问题解决意见书》（又称《黑龙会备忘录》），以黑龙会的名义，呈交日本首相大隈重信34。这份意见书提出，必须乘西方列强卷入战争，无力东顾，中国孤立无援之机，迫使“中国自动地依赖日本”。“对日本帝国政府来说，强迫中国处于这一地位，除了利用目前机会取得政治及财政权力，以及用一切方法订立包含下列秘密�
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