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市场,还是政府-第3部分
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非市场：供求特征
区别市场与非市场的根据是，市场组织从市场上——在这里，购买者能够选择买什么，以及是否购买——所售产品索要的价格中获得其主要收入；而非市场组织则是从税收、捐赠，或其他非定价资源（nonpriced sources）获得其主要收入。尽管政府无疑是非市场部门最大和最有影响的要素，非市场部门还包括基金会、政府资助的大学、教会、家庭教师协会（PTAs①）和童子军（the Boy Scouts②）等。这里所形成的对非市场失灵的分类主要适用于政府绩效低下，但也包括了与其他非市场组织有关的那些绩效低下现象。正如先前所讨论的那样，缺乏完善又完全的市场是不同类型的市场失灵的原因。同样的，非市场失灵是因为在决策者所考虑的私人和组织的成本、利益与整个社会的成本、利益之间缺乏非市场的协调机制。创造将会避免非市场失灵的合适的非市场机制的前景显然并不比创造和完善合适的市场（正是因为合适市场的缺乏而导致了市场失灵）光明，我们后面将会说明原因。换句话说，只要市场的“看不见的手”没有把“私人的恶转变为公共的善”（private vices into public virtues），它也不会更轻易地构造出将公共的恶转变为公共的善的看得见的非市场的手。
旨在弥补市场缺陷的公共政策通常所采取的形式是把特殊的法律或行政职能转让给某个政府机构。这个机构所产生的特殊产出指望能够纠正市场缺陷。这些产出或行为有四种类型：（1）调控服务（regulatory services）（例如环境规章、电台和电视执照、州际贸易规则、食品药品管制）；（2）“纯”公共产品（国防、太空研究与开发）；（3）“准”公共产品（教育、邮电、卫生研究）；（4）管理性转移支付（联邦、州和地方福利规划，社会安全等）。这些产出的价值在国家账目中精确地表示为等于用于生产它们的投入成本。但这种计算上的便利对行为本身的效率或社会经济价值而言，并不能说明任何东西，也不能解释为什么这些产出和行为很可能导致特殊类型的非市场失灵的原因。特殊的供求特征就包含这种解释，从程度和种类上讲，这些特征使得这种非市场活动和产出与市场活动和产出区别开来。这些具有区别性的特征能够用来界定非市场需求和供给，而这些反过来又产生出非市场活动容易出现的特殊类型的失灵或缺陷。
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第22节：第三章 非市场失灵：供求条件（3）
非市场需求的条件
在政府（即非市场）通过夸大对某些服务的需求而提供这种服务时，需求的条件可能成为造成缺陷的因素。有些条件随着时间的过去已经变得更加突出，而有些则仍然如故。这些需求条件可以概括为五个方面。
1．增强的对市场缺陷的公共意识
最近几十年，尤其是20世纪30 ■ 80年代，公众对市场缺陷的认识骤然增长。这种转变既是因为人们认识到市场结果在社会最优化方面的失灵（例如有毒废物和污染物的增长、商业和劳工垄断权力的公然行使、增加的人口密度及其造成的拥堵、总体上越来越严重的外在性等），又是因为关于这些失败信息的更广泛的传播。随着市场活动的扩展，市场失灵的例子，无论是在发生的频率还是数量上都有所增加。这些失灵还成了信息媒体以及环保团体和消费者组织大规模活动的生动教材，使这些缺陷为公众所注意。可以理解，公众对这些缺陷增强了的意识已经降低了人们对它们的忍耐限度。
2．政治组织和政治赋权（enfranchisement）
实际市场失灵的增加和公众对它们的意识的增长，已经反映在许多团体和利益群体的组织和政治权利要求（赋权）之中，并受到这些组织和政治权利要求（赋权）的影响，这些团体和利益群体以前在政治过程中却是孤陋寡闻、没有积极性的，如妇女团体、少数民族、学生团体、环保主义者、消费者团体，以及核国家的拥护者和反对者；而且，所有这些团体，尤其是在20世纪60年代和70年代，已经要求政府立法、调控和出台其他规划来矫正市场失灵，以产生它们的支持者所期望的结果。集体诉讼（class action suits）、应急的律师费、司法裁决和维权奖励等已经为矫正市场缺陷的非市场干预提供了额外的推动力。
3．政治奖励结构
在政治过程中（这种政治过程缓和了公众对政府矫正行动的那些强烈需求），对那些清楚表达问题、使之公之于众并对提出的解决方案进行立法的立法者和政府官员而言，即使并不承担执行它们的责任，奖励常常也会自然增长。
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第23节：第三章 非市场失灵：供求条件（4）
4．政治行动者的高额贴现（high time…discount）
政治行动者的贴现率也许比社会的贴现率更高，一方面是这种奖励结构的结果，一方面也与所选官员的任职期短有关。结果常常是政治行动者短视和需要对特殊问题或市场缺陷进行长期分析、实验和理解（以便查明是否最终存在一种实用的矫正方法）之间的明显脱节。因此，未来的成本和未来的收益往往被严重打折或忽视，而眼前的或短期的收益或成本却被夸大。其结果正是费尔德斯坦（Feldstein）所说的“政治过程固有的近视①。”
这种近视的一个戏剧性例子就是美国和西欧20世纪60年代和70年代大规模再分配的社会福利项目普遍增长，这些项目受到自动生活费用调整的大力保护和推动。这些项目的立法得到了西方民主政体中立法者和行政人员普遍倾向的激励，他们高估了这些项目的短期效益（也许尤其是政治效益）而低估了其长期效益。20世纪60年代实行的旨在帮助老人和穷人的医疗保险制度和医疗补助制度（Medicare ａｎｄ Medicaid）的失败也反映了这种近视，它导致了卫生保健成本的激增和卫生部门耗费的国民生产总值份额的大幅度增加——从1960年的5。3％到1983年的10。8％，再到1990年的12。2％②。这种情况也同样反映在实行扩展的福利项目的失败上，如资助未成年子女家庭项目，尽管原本打算为贫困家庭提供帮助，其结果却可能是严重弱化了家庭结构③。
5．责任与利益的分离
最后，政府项目的收益者和支付成本者之间的分离常常导致非市场需求的误差④。经典的“搭便车”问题就是一种特殊的分离案例：无论任何特定的成员是否付出，利益均摊，或给予特殊群体。在收益和成本由不同的群体承担的地方，预期的受惠者建立政治组织和进行院外游说的动机将可能产生政治上也许切实有效但经济上却肯定低效的需求。在美国和西欧经济体制中，其他的例子诸如有农业价格扶持和补贴、对特殊利益群体和部门提供其他形式的保护、关税、自愿的或强制的进口配额、向外国提供优惠贷款和出口信贷以刺激债权国的出口。
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第24节：第三章 非市场失灵：供求条件（5）
受益者和受害者之间的这种分离既能够为政府干预的缺乏作辩解，也能够为政府干预的出现作辩解。例如，在美国的枪械管制的案例中，预期的受益者（即大部分公众）数量众多且分散，而将承受管制成本的那些人却被聚集在一起且被适当地组织起来了，全国步枪协会（National Rifle Association）就是突出的例子。分散的多数人的动机也许太弱，以至于无法战胜集中起来的少数人的抵抗，尽管枪械管制的总社会收益也许超过持枪者所承担的成本，但政府的管制并没有得以实施。政治过程也许并不能提供一种有效的方法，通过这种方法，公共受益者能够为枪支爱好者提供补偿，促使他们放弃枪械或者接受严格的枪支执照管制。
应该分清这种分离现象的两个不同的方面。
分离的第一种类型可以被称做“微观分离”（microdecoupling）。在现有的或未来的政府项目的收益被集中于一个特殊团体，而成本则被广泛地分摊到诸如纳税人或消费者这样的公众身上时，“微观分离”就会产生。与不得不（或开始）反对一个特殊项目的受害者相比，受益者因而具有更强烈的动机（也许政治上作更积极的努力）来发起、维持或扩展它。其结果可能是政府项目或调控或是低效率（总成本超过收益），或是不公平，或是二者兼而有之。
这样的例子包括前面提到的美国农业价格扶持、欧洲共同市场的共同农业政策（mon Agricultural policy）和过去30年间社会保障收益的那些增长。（这已经使退休人员的收入比大多数受雇的纳税劳工得以更充分地抵御通货膨胀。）
分离的第二种类型是“宏观分离”（macrodecoupling），它在西方民主政体中是一个基本的、内在的对政府项目的需求问题。宏观分离与其说是一个经济学问题，不如说从本质上讲是一个政治经济问题，它也始终（而不是有时）是低效率的一个根源。宏观分离之所以出现，是因为政治权力取决于投票的多数人，而少数人则提供了大多数的计税基数（the tax base）。其结果就是扩展再分配项目的机会和动机，因为“需求”取决于多数人，而税收收入的供给来自于少数人。尽管微观分离意味着组织精良的少数人能够剥削多数人，而宏观分离则意味着多数人能够剥削少数人。
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第25节：第三章 非市场失灵：供求条件（6）
如果低收入的多数人再分配税前收入的诱惑削弱了高收入的少数人进行投资和创新的动机，在没有多数人约束的情况下，宏观分离的结果可能是对投资、创新和发展主流的侵蚀；同样可能出现的情况是，除非高收入的少数人的影响以及随之产生的分配差距得以抑制，否则社会的不和谐、不满和敌对将会出现！
自20世纪60年代中期以来，在美国（和西欧），授权（entitlement）和其他社会项目的巨大扩张在某种程度上就是这种分离的反映：学生贷款和奖学金、为低收入家庭提供补贴的住房项目、医疗补助制度和医疗保险制度、提供给贫困者的食品券（food stamps）和法律援助、残疾人保障、综合就业和培训项目、城市交通等。这种扩张的结果异乎寻常。1980年，3600万美国人每月都收到社会保险支票；医疗补助的受益者是2200万人，医疗保险的受益者是2800万人；食品券的受益者是1800万人；退伍军人项目的受益者是1500万人；资助未成年子女家庭项目（AFDC）的受益者是1100万人①。到1992年，这些数字仍然进一步增加：社会保险4400万人，医疗补助3600万人，医疗保险3000万人，食品券2600万，AFDC项目1400万人②。费尔德斯坦估计，也许50％的美国人以这种或那种方式完全或部分依赖于联邦资助③！
两种形式的分离也许都促成了对政府活动（项目、管理、再分配）的“过度”需求，这里，“过度”的意思，既是指它们需要超过收益的更多的社会成本，也是指它们削弱了经济中生产率和增长的动机而难以为继。
上面所讨论的许多条件可能造成非市场需求的误差，但这并不意味着非市场需求的所有增长都代表误差。例如，非市场需求可能被期待着随实际收入而上升。就非市场物品是“高级”（superior）物品（即具有高的需求收入弹性的物品，如停车场、博物馆、公共娱乐设施）而言，对它们的需求将比收入增长的比率上升更快。就扩张的教育以及实际收入形成了对穷人更多的同情而言，可以预料，政府转移（支付）项目也许会增加。
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第26节：第三章 非市场失灵：供求条件（7）
然而，西方民主政体中的需求条件常常会对有政治影响的政府行动或不作为的需求造成深度误差。造成问题的主要原因有：（1）选举大战之间相对短暂的间歇形成的无情压力，常常导致所选官员的高额贴现；（2）政府项目的受益者和支出者之间的分离，常常导致更强烈的扩张（而不是收缩）政府项目的动机。结果，尽管政府项目从微观经济学意义上讲是低效率的（如关税、农业价格扶持）；而且，就将特殊收益和特权赋予有政治影响的团体，而让更少政治影响力的团体承受更高的成本这一点而言也是不公平的，但政府项目却依然能够得以开张或扩张。由于损害了经济长期增长所赖以存在的动力，其他项目可能会扩张到动态低效率的程度（例如授权项目）。
对非市场行动的认知和需求
前面所描述的需求特征涉及公众对市场结果的不充分和缺陷的认知。对市场失灵（包括分配失灵）的这些认知和现实之间的对应（correspondence）也许密切，也许不密切。正如英国哲学家科丁顿（Coddington）注意到的那样，认知并不代表知识乃至“知识的缺乏”，而是“知识的替代物”。与现实、乃至有关复杂现实结构的真正不确定性相比，这种替代物更类似于推测、希望或恐惧①。不同的影响都能够对认知的误差发挥作用并加大其与“事实”之间的疏远。例如，新媒体、政治活动者和特殊利益群体的动机常常导致它们夸大实际市场失灵中具有新闻价值的事例（如相互勾结、限制进入、腐败、污染、垄断利润等等），并且强调市场结果［结果本身，以及作为目前或潜在（社会）不稳定的主要根源］的经常性不公平，出现部分区别仅仅是因为问题、缺陷和失误本身就比令人满意的、甚至成功的表现更具戏剧性、更引人注目。与平铺直叙一件令人不安的事件相比，通过把它戏剧化，副题（bylines）反而经常性地引人注意。一个对误差起作用的次级因素（second element）也许就会激发时事评论员热情地选择偏见。与其他职业群体或全体公众相比，其绝大多数成员对盛行的实践和政策即使没有敌意，也往往是持批判态度的②。
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第27节：第三章 非市场失灵：供求条件（8）
另一个造成误差的影响来自政府干预可能增进其特殊利益的压力团体③。结果，这样的团体常常进行有效的政治努力，既强调和夸大市场的缺陷，又强调和夸大从政府行动中获取的社会效益。这样的例子有：支持增加政府教育基金的教师联合会的政治压力、卡车工业和卡车司机联合会支持各种限制水陆运输竞争的限令、航空工业（至少竞争力较弱的公司）尤其反对对航路和费用解除管制等①。
一种造成更深误差的影响来自于政府（尤其、但不仅仅是官僚机构）往往由于乐观地相信它（官僚机构或立法机构）拥有诊治市场缺陷的方法而对市场缺陷过敏。职业安全与保健管理总署（Occupational Safety ａｎｄ Health Administration）往往寻求甚至夸大工作场所出现的潜在危险，而美国食品及药物管理局（Food ａｎｄ Drug Administration）则往往更关心允许药品过早上市的危险。这些都反映了这些机构自身不可避免的职业风险。
在欧洲和世界的其他地方，都有较美国大得多的第三种影响，即西欧政治党派和工会，以及第三世界中的社会主义意识形态的知识和文化遗产，一直倾向于夸大市场的缺陷。资本主义天生就趋于不稳定、剥削和不平等这一社会主义的基本前提，为寻求和发现证据提供了一个有力的预设（predisposition）。一个自我确证的假设的力量在这种背景下不会比其他地方的小。
非常值得注意的是，这种起自20世纪50年代、贯穿70年代的广泛流行的并有说服力的倾向，在80年代发生了戏剧性的变化。在美国、英国和德国，曾经以抑制政府、扩大市场职能范围为目标的保守党政府，在公共政策方向上都做了大幅度逆转。在法国，甚至弗朗索瓦·密特朗的社会党政府都采取了鼓励和支持资本主义市场的政策（如解除或减少对工资和价格的管制、对刚刚国有化的企业进行私有化、承认竞争和自由市场的好处等）。在正在出现的欧洲共同体（European munity）内部，普遍解除了资本、劳动力和产品市场有效运行的国家壁垒，尽管这些面对外部市场的壁垒（即便不增强）看来很可能被维持着。尽管在中国、东欧、俄罗斯、乌克兰和其他苏联前加盟共和国，贯彻改革的进展千差万别，但在前共产主义①的第二世界，以市场为导向的、系统的改革却得到一致支持②。
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第28节：第三章 非市场失灵：供求条件（9）
政策方向上的这些变化是否将继续维持还要拭目以待。即使它们持续下去，前面所描述的造成误差影响的类型有时也会产生这样的假设：尽管某些事件实际上是罕见的，但它们却是典型的和经常的。用统计学术语来说就是，“分离”（outliers）事件反而被解释为好像它们是“平均数”一样，因而成了基本现象集中趋势（central tendencies）的代表。在这种过程起作用的地方，其结果就是，已经觉察到的对市场失灵的估计可能整体上与它们真正的价值不同，因为尽管突发的或有新闻价值的事件是真实的，但并不表示它所声称的集中趋势或相对频率。
认知和现实：一个公式的说明
认知通过一种过程也许会与现实相偏离，这一观念可以以简单的形式，用下面的认知函数公式表示出来：
■=Qa＋Qt
这里，■是已知的市场失灵水平，Qa是实际的或真实的水平，Qt是前面讨论的误差影响的几种类型所导入的暂时干扰。结果，干扰项Qt可能不是零平均值，相反却可能是系统偏差①。非市场需求将是过剩的，因为它对应于已知的市场失灵■，而不是对应于实际的市场失灵Qa。Qt误差的一个例子，是媒体对美国医科院校“市场”准入的不完全运行方式的描述。《纽约时报》几年前的一篇特稿报道，在全国126个医科院校中，有340000份申请，而在医学一年级却只有16700个名额。根据这些统计，所得出的结论是：“全国范围内进入医科院校的机会大约是1∶21②。”
这篇报道引人注目的因而具有新闻意义的内容是：（1）体制总体上是不完善的；（2）结果（可想而知）既是不公平的，也是低效率的（因为申请和职业选择可想而知不是以对这种极其不利的几率的认识为基础的）；（3）必须对此有所作为（含蓄地指通过政府管制）。
《纽约时报》的文章没有报道，根据上一年的数据，每个医科院校申请者平均填了9。2份申请表。由此可知，进入医科院校的实际机会大约是1∶2。2，45％的申请者有希望被录取。但准确的数字显然是没有新闻价值的。
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第29节：第三章 非市场失灵：供求条件（10）
也许可以推测，公众对体制的“认知”■受《纽约时报》文章中的误差Qt的影响，与受进入概率的“真正的”价值Qa的影响一样大①。
值得注意的是，在前面描述的几种造成误差的影响中，两种影响也许产生着相互抵消的力量，能够弥补并且可能颠倒性地夸大市场失灵的趋势。例如，偏好市场无管制结果的对立团体也许压制（neutralized）或战胜了寻求政府干预以矫正市场缺陷的压力团体：期望从调控干预中获利的企业压力团体也许受到试图保护竞争（并且反之亦然）的消费者团体的反对。
而媒体（如果是自由的并且不受控制）也许在政府失误中发现的具有新闻价值的东西并不比在市场失误中发现的少：腐败、任人唯亲、浪费、利益冲突，等等。这样的例子有：水门事件、Abscam、医疗补助欺诈、国防部采购7500美元的咖啡机（coffee brewers）和500美元的扳手，以及政府采购中的浪费等其他五花八门的案例。政府失灵和市场失灵，都为有新闻价值的夸大宣传提供了机会。因此，干扰项Qt也许取负值，也许取正值。就新闻事件归根到底都是不寻常的这一点而言，其结果可能是这样一种趋势：过分强调市场失灵与夸大政府失灵之间的周期性摆动，而不是正确地描述它们。然而，如果报刊和其他媒体更愿意寻求暴露市场，而不是政府的异常表现，那么，这种周期性摆动最终将不会取得平均真值Qa①。
因此，Qt可能有时大于零，有时小于零。在两种情况下，认知都会不相关，而是朝向不同的方向。至少在20世纪70年代晚期之前，美国和欧洲的经验告诉我们，趋向于夸大对市场失灵认知的影响看来要比相反的做法在政治上更流行。从1980年起，这种偏向似乎已经得到纠正。
总之，如果培养认知市场失灵的过程产生了误差的估计，对非市场干预和行动的需求就有可能过剩，从而导致不同的非市场失灵和政府缺陷。当然，基于这个结论而得出的假设是：在民主制度中，政治过程一般都要对应于公众的认知；如果认知被扭曲，政府的反应最终将随之变形②。
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第30节：第三章 非市场失灵：供求条件（11）
根据这种非市场需求条件的背景，对非市场活动的需求可以假定会随着对市场失灵（尤其是已知外在性的存在、经估价的公共产品、垄断的市场、市场的不完善和分配不公等）的认知而提高①。
非市场供给的条件
正如非市场需求的条件一样，非市场供给也与几个特征有关，正是这几个特征使得它与市场供给相区别并促成非市场失灵。
1．界定和衡量产出的困难
非市场产出常常在原则上难以界定，实践上界定不清，而且在数量的度量或质量的评价上尤其困难。当然，这就是为什么非市场产出在国民核算账户（national accounts）中被度量成生产它们所投入的价值。非市场产出通常是中间产品，充其量只是预期的最终产品（如美国食品及药物管理局对药物和食品分配的限制或禁止、美国通信委员会颁发或吊销的执照、军方组建和雇用的部队和设施、卫生和福利机构处理的病例和支付的款项等）的代理者。在每一个例子中，中间非市场产品对预期最终产品影响的程度是难以捉摸和难以度量的。
非市场产出的质量尤其难以确定，部分原因是缺乏有关产出质量的信息，而就市场产出的情况而言，信息是通过消费者的行为和选择传达给生产者的。例如，难以确定现在的教育（或福利项目，或环境管制，或食品药品管制等）质量比五六年前是更好还是更坏。
当然，度量的难度在非市场产出中是各不相同的。例如，美国邮政署的绩效（在成本和服务方面）就容易与联邦快递公司比较；尽管不是没有困难，但公立学校可以与私立的和教区的学校比较；而且，尽管也有某些困难，但警务部门也可以与私人保安机构比较。
然而，更主要的是，非市场产出（如国防、管制行动、社会福利项目等）的合适标准却捉摸不定且争论不休。一般来说，通过其投入来度量非市场产出可以被接受，因为产出价值的直接度量是如此地困难。
2．单一资源（single…source）的生产
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第31节：第三章 非市场失灵：供求条件（12）
政府的单一资源产出通常是由单一机构生产的，而它在某个特殊领域的排他性特权（垄断）是法律赋予的、行政认可的，或兼而有之（例如管理机构、美国国家宇航局在太空开发中的作用、公立学校系统，在最后一个例子中只有来自私立和教区学校非常有限的竞争）。问题在于（例如在提供某些形式的战场空中支援时空军和陆军之间）解决的方法常常根本与产出效率或质量无关。因此，持续竞争的缺乏造成了评价非市场产出质量的困难。
3．生产技术的不确定性
生产非市场产出的技术常常是未知的，或者说即使已知，也具有相当大的不确定性和模糊性。在教育领域就有不确定技术这样的例子：科尔曼（Coleman）报告和其他研究项目通过参考考试标准分来评价学生的表现。曾经因为学生和家庭的社会经济地位而安排了合适的补贴，而这些研究几乎没有解释由诸如班级规模、或生均支出、或师/生比等变量所引起的学生学业成绩的差异。我们仍然几乎不知道如何“生产”教育，以及教育产品究竟由什么构成。例如，对由标准化考试所衡量的认知和语言能力是否构成所追求的一整套教育目标存在着争论；即使这方面意见一致，但在课程设置、教师的种类和培训、教室或野外实验和运用、从实践中学，以及最适于提供教育产品的其他教育技术要素等方面，我们的理解仍非常有限。
在国家安全领域，人们普遍假定：技术既先进又得以充分理解，但是，对（军备、人力、训练、后勤保障、命令、控制、通讯和情报的）投入和国家安全预期的最终产出之间的技术（生产—功能）关系，我们充其量只有有限的理解。从更精确和更学术的角度上讲，最适于产生有效率、有效果的威慑力量的战略防御和进攻能力的合成，却未被理解并引起广泛争论。
与（在没有对劳动力供给和接受者的心理安宁及动机产生不良影响的情况下）通过福利机构和转移支付产生社会福利一样，或者与（在没有对制药企业进一步的研发动机产生严重不良影响的情况下）充分顾及潜在消费者面临的风险而提供食品和药物管制一样，我们对与生产这种其他非市场产出的技术的理解仍然是更加不实在的。
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第32节：第三章 非市场失灵：供求条件（13）
4．缺乏结算（bottom…line）和终止（termination）的机制
非市场产出通常与任何评价绩效的结算（与市场产
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