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市场,还是政府-第1部分
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前 言
尽管经济学理论已经认定市场就是一切，但经济学家，以及其他社会科学家、政策分析家都常常对它怀有一种深深的矛盾心理。一方面，完全市场的优点被极力称赞，这反映在微观经济学的核心内容中；而另一方面，市场明显的缺点已经在正规的“市场失灵理论”（theory of market failure）中被详细地论述。
令人惊讶的是，经济学家和各种经济学在阐述政府，以及政府努力纠正市场失灵的那些可以预料的缺点和失策方面更加缺乏说服力。本书试图通过提出一种分析和预测政府缺陷的框架来重新调整这种不平衡，这个框架就是“非市场失灵理论”（theory of nonmarket failure），它提供了一个在市场和政府之间进行比较和选择的基础。
这种选择是复杂和多方面的。它既不是一种完全市场和不完全政府之间的选择，也不是一种不完全市场和完全政府之间的选择；相反，它是不完全市场和不完全政府之间的不完全结合，也是两者之间的一种选择。
我写作本书的主要目的，既不是要作出选择，也不是为市场压倒政府或政府压倒市场进行论证。因为那些论证比比皆是，大量的参考资料也将提到它们。与此相反，我想提出的建议是，如何对在对比市场和政府的各自缺陷（以及优点）中所使用的方法加以改进，以期有助于进行更好的评价和选择。
为了达到这一目的，在逻辑和分析方面，我的出发点是，对市场失灵要比对相应的“非市场”（即政府）缺陷进行更为详尽得多的分析。当然，政府肯定会受到大量怀有敌意者的尖锐批评，尤其是在政界。然而，尽管批评常常是严厉的，但它明显地缺乏逻辑和体系，尤其在经济学文献中，这种逻辑和体系长期以来支持着习惯上公认的关于市场失灵的阐释。因此，我的主要目的，就是通过使对非市场失灵的分析更接近于在分析市场失灵时已经达到的水平，以此纠正这种不平衡。
本书是以前几篇杂志文章和著作章节的成果，尤其是《非市场失灵理论》，载《法律与经济》杂志，1979年4月号；《经济效率和无效率的经济学》，载《后凯恩斯主义经济学》杂志，1979年秋季号；《伦理和政策分析》，载《公共责任：政府官员的道德义务》一书（J。 Fleishman、L。 Liebman和M。 Moore编，1981年）；《再论“非市场失灵”：政府缺陷的解剖学和生理学》，载《政府缺陷的解剖学》一书（H。 Hanusch编，1983年）；《政府缺点和需求条件》，载《公共财政和效率探求》一书（H。 Hanusch编，1984年）；《走向市场》，载《国家利益》，1991年。在修改和更正以前的材料以及本书所包括的新材料中，我尽力达到经济学家以及一般读者能够理解的程度。对那些修过经济学基本课程并且对诸如《华尔街日报》（Wall Street Journal）、《商业周刊》（Business Weekly）和《布朗斯》（Barron’s）上的经济学讨论不陌生的读者而言，大多数讨论是容易理解的。我希望实质性的讨论也将引起专业经济学家的注意。考虑到读者的复杂性，我已经把专业性的讨论放到正文结尾的附录中，或放到章节后的注释中。
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第2节：第一章 基本的经济选择（1）
现在的《市场，还是政府》第二版作了一些修改。考虑到苏联和东欧已经发生的历史变革，这些修改与那些国家的变革有关，更新了许多与美国有关的例子和数据，并且为书中所论述的与非市场失灵理论相关的早期文献增加了一些参考资料。除了这些修改之外，1988年版的结构和论证在我看来基本上是合理的，因此没有改变。
第一章 基本的经济选择
1977年，约翰·肯尼斯·加尔布雷思（John Kenneth Galbraith）推出了以《不确定的时代》（The Age of Uncertainty）为题的电视系列片。两年以后，米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）则随之推出了以《自由选择》为题的电视系列片，以此作为对加尔布雷思电视系列片的反驳，就像在某些竞选大战中一样，尽管双方都没有把事情挑明。加尔布雷思（1977）和弗里德曼（1980）两人根据他们的电视脚本出版了畅销书，因而表明，甚至在个人的经济政策不相同的情况下，他们的经济行为也可以是相同的。
《不确定的时代》和《自由选择》涉及相同的主题：市场经济——市场经济如何产生和变化，如何发挥作用，以及市场经济的力量和缺点。两本书都提供了这种分析的政策结论——市场和作为经济活动最重要调节器的政府之间的选择是基本的经济选择。也正是在这里，两个争论者之间开始出现了分歧。
当加尔布雷思按照马克思和熊彼特（Schumpeter）的传统充分承认市场的成就时，他把市场的演变和成熟等同于宏观经济的不稳定性（“不确定性”）、微观经济的无效率和社会不公。尽管加尔布雷思同意熊彼特和马克思的关于资本主义和市场的显著经济和技术成就的观点，但他对制度效率和平等的评价明显地与熊彼特（1934）不同，他的观点更接近于马克思。为了弥补市场的这些不足，加尔布雷思以及《不确定的时代》认为，对形成经济稳定、效率和扩大的社会公平而言，政府政策和干预是必要的。
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第3节：第一章 基本的经济选择（2）
而弗里德曼则按照亚当·斯密《国富论》（Wealth of Nations）的传统，对市场体制的特征的评价十分不同于加尔布雷思。在弗里德曼看来，一种自主发挥作用的市场经济产生了经济和技术进步、资源的有效利用和以社会流动和政治自由为特征的社会，并导致生活水平的提高。当然，这种提高除了一些公认的例外，在分布上是相当公平的①。弗里德曼和《自由选择》认为，政府的扩张超越其最小的（公共产品）功能（如防务和公共秩序，而不是邮政业）则损害了资源的有效利用，阻碍了经济发展，而且还约束了社会流动，并最终限制了政治自由。
有什么能够解释这两位博学的观察者有关市场和政府的巨大反差的观点呢？
以弗里德曼为代表的支持市场的观点，是以理想化的完全竞争市场模式为基础的，它倾向于总体经济的充分就业平衡（宏观经济），公司和个人对资源的有效利用（微观经济）。这种观点得到了19世纪工业化的西方国家和日本的市场经济经验的支持，得到了20世纪70 ■ 80年代市场经济占主导的“新兴工业化国家（和地区）”（如中国香港、马来西亚、新加坡、韩国和中国台湾①等）经验的支持，还得到了泰国、印尼新近增强的市场化发展经验的支持。弗里德曼反对政府干预的立场还从下述各种现象中得到了更多的支持：无数有关庞大的政府组织的奇闻轶事——这些组织不管在什么地方，都对它们的任务处置失当（如邮局、福利机构、防务和国有化的工业）；大多数第三世界国家持续的令人失望的经济记录，在这些国家中，政府干预比比皆是；而且，从20世纪80年代晚期起，苏联、东德和东欧的中央计划指令性经济（the centrally planned mａｎｄ economies）的崩溃和肢解。
另一方面，由加尔布雷思和《不确定的时代》所代表的支持政府的观点是建立在明智（informed）、高效和人性化政府模式基础之上的，这样的政府能够识别和纠正市场的缺陷，并实现通过民主手段才达到的国家目标。这种观点与利特尔（I。 M。 D。 Little）、理查德·马斯格雷夫（Richard Musgrave）等其他人所精心阐述的正规的福利经济学的规则，以及与奥斯卡·兰格（Oscar Lange）、阿巴·勒纳（Abba Lerner）等提出的最优经济计划理论（the theory of optimal economic planning）相一致。这种观点得到了下述经验的支持：第二次世界大战以后一段时期（至少20世纪70年代晚期以前，它们那时的经济趋势变得不利）斯堪的纳维亚国家和荷兰普遍看好的经济表现；尤其是诸如欧洲国家铁路系统（Europe’s national railway systems）那样有效的政府表现的例子；日本战后由于政府政策引导和确定目标而导致的持续的经济增长。（争论的双方都引日本的经验来作论据。）加尔布雷思反对市场的立场同样获得了下面有关市场的外在性（externalities①）的负面传闻的支持，如大气污染、机场噪声、广告牌和大量低质量的商业电视。
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第4节：第一章 基本的经济选择（3）
值得关注的是，加尔布雷思所思考的反对市场的观点得到了正规的市场失灵理论的支持，这种理论也构成了福利经济学的核心。市场失灵理论详细阐述了市场在面对公共产品方面的各种可以预料的缺点，如外在性、日益扩大的规模效应、不同类型的市场“不完善”和即使是“有效率的”市场外部条件下也可能发生的社会不公等等，这些现象有时出现于一切市场中，并且始终出现于有些市场中②。反过来，福利经济学则为政府矫正（或者至少减轻）这些有缺陷的干预提供了规则和方针。支持政府的观点还得到来自于保罗·克鲁格曼（Paul Krugman）和其他人的论著的更新的理论上的支持，这些论著涉及与“关键”技术和政府支持并推动的研发有关的潜在的外在性。
相比之下，弗里德曼思考的反对政府的观点却无法指望正规的非市场失灵理论的支持。那样的理论还不存在。
因此，在对弗里德曼所赞成的支持市场/反对政府干预的观点与加尔布雷思所赞成的支持政府/反对市场的根据和类型进行对比时，出现了有趣的不对称。这种不对称在图1。1中用浅色的长方形表示，即支持市场/反对政府和支持政府/反对市场立场之间的争论往往是不平衡的，因为我们缺乏与已有的市场失灵理论相对应的关于政府缺陷（“非市场失灵”）的综合性理论。为了避免“没有什么适合的理论也无关紧要”的认识，有必要回想一下约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes）1936年的评论：“那些相信他们自己完全不受任何理论影响的实干家们，常常是某些死去的经济学家的奴隶……既得利益的力量被极大地夸大到与思想的逐渐侵蚀相抗衡。”
因此，一种更加充分完善的非市场失灵理论将有助于为图1。1中的矩阵提供更好的平衡，还有助于为公共政策提供更好的指导。本书的目的就是想对发展这种理论有所帮助，并且提出这种理论如何能够被运用于非市场与市场选择的对比当中，人们因此可以指望有助于改进市场和非市场之间的选择或结合。在这样一种综合性的非市场失灵理论中，一个重要的因素是由公共选择理论提供的①。正如公共选择理论所强调的，政客和官僚自身的利益是理解非市场进程的一个重要因素。然而，仅仅通过公共选择还不能满足一种完善的非市场失灵理论的需要。例如，现有的公共选择理论就忽视或曲解了非市场行为引导下排他性（垄断）的典型类型，忽视或曲解了围绕在生产非市场产品技术周围的高度不确定性和由这些产品而产生的派生的或预料不到的外在性的频率。此外，公共选择理论忽视了组织惯性、传统和标准的操作规程等作用因子对非市场失灵的作用。这些因素在与市场规则相隔离的组织中，甚至比在受制于那种规则的组织（如公司）中似乎更有影响。
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第5节：第一章 基本的经济选择（4）
所需要的理论应该涉及由整个非市场部门，而不是单单公共（政府）部门所包括的更大范围的行动、产品和失灵。尽管政府是非市场部分的最大成员，但其他成员（如基金会、大学和非私人所有的医院等）是数量众多、范围巨大和不断增加的。综合的非市场失灵理论应该包括这些其他的非市场组织的行为和缺陷，能够突出它们之间的相似之处和差异，并且还允许在非市场部门和市场部门之间作适当的比较。公共选择理论自身由于太有限而不能为这种图景提供一个合适的框架①。
奥地利经济理论——尤其与弗里德里希·冯·哈耶克（Friedrich von Hayek）和路德维希·冯·米塞斯（Ludwig von Mises）相关②——为综合性的非市场失灵理论的发展提供了另一个有价值的因素。在其所关注的市场竞争和作为产生信息的“程序”的价格机制问题上，以及在推动这种程序中由私有制所提供的动机问题上，哈耶克和米塞斯争辩道：市场拥有政府（非市场）所无法相比的关键性优势③。
奥利弗·威廉森（Oliver Williamson）有关“交易成本经济学”（transaction cost economics）的重要工作也同样为发展非市场失灵理论贡献了有价值的见解。的确，市场失灵和非市场失灵都可以被看做是由独特的交易成本特征和负担所导致，这些特征和负担分别与市场和为组织经济活动而作为替代的“管理结构”（governance structures）的政府相联系①。
弗里德曼和加尔布雷思之间的争论反映了应对现代经济体制时的主要政策问题：什么是政府和市场在经济体制作用中的合适角色？在作出这种选择时，所运用的合适的规则和思考又是什么？此外，这种选择不应该被局限在二选一的层次——如弗里德曼和加尔布雷思有时所暗示的那样——一种相对完全的政府和不完全或不充分的市场之间的选择（加尔布雷思的观点），或是一种相对完全的市场和不完全或不充分的政府之间的选择（弗里德曼的观点）。实际的选择是在不完全的市场、不完全的政府和两者多种多样的结合之中。主要的经济选择涉及到市场还是政府——各自有其自身的缺陷——在经济中将要决定的资源的配置、使用和分配的程度。
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第6节：第一章 基本的经济选择（5）
美国政治学和经济学贯穿着这个主题。在正确解决这一问题上表现出来的意识形态的、内在的、情感的和理智的差异是共和党和民主党之间的主要分界线。市场/政府主题也把商业和金融共同体（支持市场）与媒体和学术共同体（支持政府）分隔开来。所有这些分歧，都由于双方倡导者积极地使其原则服从于他们自身更直接、更实际的利益因素而变得模糊不清。
因此，美国的商业和金融共同体——它们的特点是赞美市场的优点并且慷慨地捐助共和党——常常冲在对保护国内市场有利、反对外国具有廉价劳动力优势的进口产品而游说议员的活动最前线。与此相应，如果学术和媒体共同体——它们的特点是赞美政府干预的优点，并且通常对民主党表示忠诚——所支持的政府干预和帮助局限于与其自身行为相适合的标准或准则的话，则变得过于敏感。例如，这些团体常常敦促政府资助教育，但反对把教育置于由政府建立和进行评估的绩效标准之下。弗里德曼通过观察发现，工业中支持市场的倡导者对市场的自由运作的赞成似乎也在其他行业发挥作用，但却为其自身寻求政府的帮助。他正确地把这评论为“原则向自我利益的习惯性屈服”。另一方面，学术界中支持政府的倡导者不仅赞成其自身的行为不受政府限制，而且赞成开明政府控制他人的行为的干预！
政府和市场之间的主要选择还反映在不再新鲜的“新联邦主义”（new federalism）中。这一术语是肯尼迪（Kennedy）执政期间由沃尔特·海勒（Walter Heller）提出来，并在1981年里根（Reagan）执政期间被赋予了新的含义（尽管持续时间不确定）。新联邦主义涉及到考察联邦、州和地方政府，以及公共和私有部门正确的作用和责任。从更广泛的意义上讲，这种考察涉及了市场与政府比较这一主题。新联邦主义观念中所暗含的可能的责任下放（devolution）意味着更多的内容：起初下移到更低层政府的责任也许（转而或随后）让渡给市场，或让渡给既非市场也非政府机构的组织①。例如，非赢利基金会可能承担劳动力的再培训，或提供不同形式的、由私人捐赠资助的社会福利服务，来代替政府项目。
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第7节：第一章 基本的经济选择（6）
这个问题并不仅仅对美国至关重要，它也影响着西欧、第三世界、第二（共产主义）世界的残存者（特别是中国），以及正试图把其经济从中央计划指令体制转变为以市场为引导的体制的东欧国家和前苏联加盟共和国。在西欧和日本，过去30年经历了政府作用持续增长和市场作用相应减小的过程。例如，在1960年和1989年期间，经济合作与发展组织（OECD，Organization for Economic Cooperation ａｎｄ Development）国家中的政府支出，在国内生产总值中的比重，从28％上升至42％（如果加上所谓的预算外支出，1989年的比重超过50％）；美国的可比预算支出比重是27％和36％①；在法国，混合的保守党—社会党政府积极推进国有工业和银行的非国有化，允许私人电视台参与国有电视部门的竞争，并且援用市场标准来确定企业工资比率，这些都反映出这个问题依然没有过时。同样，毫不奇怪，英国保守党政府一直积极努力地使国有工业非国有化，并且使政府作为主要经济分配机构的进程逆转；在德国，从1990年起的东德地区（l？樱der③）与西德的一体化过程已经涉及运用政府政策和资源来恢复市场的作用，并清算以前整个的国有工业结构并使其私有化。
甚至在中国，它曾在由中央指导和政府计划而非市场和价格来解决配置问题方面有着根深蒂固的意识形态信念，它的经济改革是一种有意识的、朝着相似方向的运动：在农业上，在小规模消费品部门，在更大范围的中国几个以市场为导向的“经济特区”（special economic zones），通过市场价格和竞争而形成经济决策的非中心化（decentralization）；而在大规模工业和基础设施建设部门，则盛行中央集权的资源配置；尤其分散的农业部门，则依然深受庞大的政府补贴和价格控制的影响。
在东欧、俄罗斯、乌克兰和其他苏联前加盟共和国，对用市场化来取代它们以前的政府主导型经济也普遍地深信不疑。在这些前中央计划体制的（国家）中，探索实现有效市场化的几个因素（尤其是宏观经济稳定、解除价格和工资管制、私有化和取消垄断、货币稳定等）的进程千差万别，但它们都表现出对达到市场和政府之间新的平衡的信念，在这种平衡中，市场的决定作用将被扩展。
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第8节：第一章 基本的经济选择（7）
同样的主要经济政策选择也发生在复杂的其他世界中，如（不是那么准确地说）第三世界中。不准确是因为这个世界确实不是一个单一实体，更像是复杂的、参差不齐的国家集团，其间的差异性事实上比其他两个世界中的差异性大得多。尽管存在差异，但这些发展中国家的大多数至今在解决主要的选择问题时，还是有利于政府对主要（资源）配置决策的控制。也有一些数量上相对较少的第三世界国家（和地区①），是例外，如中国香港、马来西亚、新加坡、韩国、中国台湾和土耳其。尽管这些新的工业化国家（和地区）存在偶然的倒退（部分是因为贸易条款的临时变动，部分是因为国际石油价格的临时波动，部分是因为国际资本市场的临时紧缩），但总的来说，它们是第三世界中经济持续发展的唯一成功范例。它们的成功突出地表现在：在解决主要经济政策选择中，更注重市场价格和竞争（尤其是国际出口市场竞争）的重要作用。自20世纪80年代晚期和90年代早期以来，其他几个发展中国家——尤其是墨西哥、印度尼西亚和泰国——一直积极地向同样的方向迈进。在这些国家中，政府政策通常是激励，而不是妨碍市场的主动作用。因为各种特殊的原因，菲律宾显然是其中的特例：市场和价格竞争已经相对活跃，然而，过去30年的经济表现却令人沮丧。
在大多数的其他约140个第三世界国家中，维持着强烈的中央经济统制论的（statist）、（政府对国民经济）干预主义（dirigiste）的倾向，主要是因为这些国家中社会主义和民族主义的、反殖民主义的运动之间的历史联系。国家在这些经济体制中的突出作用，还通过它把利益赋予那些追求并最终获得超越政府机构的那些人而得以增强。由于有古巴、越南、东欧和苏联的中央计划指令经济的令人失望的经济表现为依据，在最近几年中，中央经济统制论的这种影响已经减小。中央计划指令经济在那里依然存留，并且对倾向于有利于政府，而不利于市场配置，有利于“神学的”或“正义的”或“政府决定的”价格，而不利于市场价格来解决基本的选择问题产生了普遍的影响①。
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第9节：第一章 基本的经济选择（8）
如果是完全市场和不完全政府之间，或者是完全政府和不完全市场之间的选择，那问题将会更容易。事实上，正如已经指明的那样，实际的选择涉及到不完全市场和不完全政府之间的妥协。本书试图表明：如果不是罪恶之间的选择，那么充其量就是必定具有缺陷的选项之间的选择。更准确地说，目的就是要产生一个非市场失灵理论。这样，不完全的政府表现能够加以清楚地分析和准确地预测，更接近在分析不完全的市场表现中已经达到的程度。
在思考基本的经济选择中，我们应该考虑与每一个选项有关的总的结果，而不是只与单个选项有关的缺陷②。我们需要懂得：或多或少可以预料的政府缺陷并不亚于市场缺陷。
在这个方面，政治学已经超过了经济学。尽管有一些证据表明，20世纪90年代政治钟摆也许出现过倒摆，但美国、英国和德国保守党政府的重复选举授权（repeated electoral mandates）就反映了政界对过度的政府缺陷的反应。无论如何，这些反应与其说是分析与理智，不如说是感情和挫折。要是在确定公共政策中分析并不比感情更重要，那么，我认为值得在它们之间创造更好的平衡。在此过程中，正规的经济学的内容能够把握选举政治的本质。本书之所以更侧重于论述政府的缺陷，是基于下述判断：许多经济学家、大多数其他的社会科学家和政策分析家所提倡的现代经济学和政治学在分析市场的缺陷和非市场的缺陷时，通常都把重点放在市场的缺陷方面。矫正一种不平衡需要另一种不平衡①。
我强调政府失灵，并不意味着它们比市场的失灵更严重或更不严重。更确切地说，这种强调源自这样一种信念：在经济学文献中，市场的失灵尽管已经从逻辑和形式上得以充分地阐述，但非市场的失灵并未得以相似的分析。
因此，尽管下面的章节提到许多的市场失灵，但与更多地暴露非市场失灵相比，它们被有意地简化了。因为前者在别的地方已经得以充分论述而为人熟悉，但后者——非市场的失灵——却并非如此。我因此并不对两者给予同样的论述，而是有意集中论述后者。
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第10节：第一章 基本的经济选择（9）
围绕本书的大体构想，第二章评述了现有的市场失灵理论，并对下面人们普遍熟悉的解释作了概述：为什么可以预料市场的结果既不是有效率的结果，也不是配置公平的结果？为什么公众对这些失灵的理解可能夸大了事实？
第三章开始论述非市场失灵理论，详细阐述了政府职能（即非市场部门）供求的内在特征，以此说明非市场的结果很可能也不是有效的和配置公平的结果。在第三、第四章中，将对所采用的方法作解释性评论。那个方法一方面包括轶事、数据和经验，另一方面包括概念（generalization），理论的、折中的、归纳式的综合。从技术上讲，来自政府经验的例子被引用来说明某些变量方面非市场表现的偏导数的预期征兆。例如，常常与非市场供给相联系的排他性或垄断很可能造成膨胀或过剩成本——非市场失灵的几种类型之一。
第四章运用可以与第二章所涉及的市场失灵类型学相比较的非市场失灵类型学，继续阐述非市场失灵。第四章还思考非赢利组织（NPOs，nonprofit organization）在非市场和市场失灵面前的相对风险，认为与市场组织的缺陷相比，非赢利组织通常更容易具有非市场的缺陷。
第五章论述应用分析（implementation analysis），思考了非市场失灵理论在可选择的公共政策的设计、分析和评价中能够利用的各种方法。应用分析有两个目的：（1）以各种可供选择的政策具有非市场失灵的程度为根据，在其中进行选择，或者重新用公式把它们表示出来，这样它们也许会少出差错；（2）分析可供选择的事物，最终选择出避免或限制随之产生的各种不足的合适方法。因此，与关注“为什么”和“什么”之类的问题相比，第五章更多地考虑“怎样做”的问题，即在设计改进了的各种公共政策中，在把它们各自的长短处与市场取向的解决方法的长短处进行比较中，如何运用非市场失灵理论和类型学。
第六、第七章分别从概念和经验方面集中对市场和非市场选择两方面之间进行比较。
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第11节：第一章 基本的经济选择（10）
关于效率，第六章在市场和非市场之间的比较和选择中，同时在配置效率标准的基础上，增加了作为重要组成因素的动态效率、技术效率和效率标准。第六章还强调了在比较中所引入的重要的、非经济学范畴和标准的复杂事物，包括公平、参与和责任，对最近的有关各级政府效率的民意调查（surveys of public attitudes）也作了评论�
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