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权力与责任-第10部分
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公共研究与开发项目之间搭建合作桥梁。基金的一部分可以储备起来，资助那些努力构建公—私伙伴关系并致力于研究工作及其产业化的非政府组织和项目，如民间研究和发展基金会（Civilian Research and Development Foundation）等。该基金会已聘请了成千上万名武器专家和研究机构，为他们提供商业机会。
建立国际研究伙伴网络：可以在各国的国家实验室、大学的研究实验室、其他专业研究中心和私营部门的创新和投资中心之间建立一个网络。这个网络可以发布技术创新的最新进展，将同一个领域的科学家联系起来。网络中的研究伙伴可以寻求技术基金的资助，也可以在范围更大的投机资本社团中寻求资助。
二轨：排放控制
如果主要排放国都不加入气候变化国际框架，那么气候变化问题就无法解决。《京都议定书》之所以不能有效抑制排放增长，是因为美国、中国和印度都没有参与。迄今，美国向大气中排放的与能源相关的二氧化碳量是所有国家中最大的（至2006年估计已排放3200亿吨二氧化碳）。62到2030年，中国与能源相关的二氧化碳排放量预计将占世界总量的26％，与煤炭相关的排放将占世界总量的48％。如果在未来25年里，中国和印度实现预期的经济和工业增长，那么这两国的碳排放增长加起来将占到全球增长的60％左右。63。 最好的txt下载网
抑制气候变化（16）
控制排放的第二轨道创建了一个进程，在这个进程中，主要排放国——16国集团气候小组——要制定一项减排战略，并将它们之间的谈判与成员范围更大的《气候变化框架公约》进程联系起来。我们已经指出，新的国际框架应限制全球气温上升并削减排放，这也是对气候变化委员会所作出的科学研究结论的反应。二轨应该建立指导方针，以《气候变化框架公约》的核心原则——“共同但有区别”的责任原则——为基础实现上述目标。二轨应该以排放表现为基础，强调结果而不是规定政策。作为一个核心原则，它必须认识到，一定要以定价的方式来反映因温室气体排放产生的洪灾、疾病、物资匮乏和冲突等代价。各国可以选择自己的行动方式，或者是将税收和限制交易体系挂钩，或者采取提高能效和节能的政策措施。
各国要有一定的灵活度，采取符合政治现实的政策，但是综合政策结果必须以科学目标来衡量。在全球经济衰退的情况下，征收碳排放税是难以推行的。限额交易体系很难在国家层面建立起来，在全球或地区层面就要容易得多。全球碳市场将会面临重大风险，比如，美国或者中国等排放大国有可能会从市场撤出并导致市场崩溃。在各国之间可以进行国家限额交易体系的跨国协调，但是各国的定价机制必须具有可比性。以法规的方式确定控制能效和利用可再生能源的目标，也许能产生短期效应，但可能不足以刺激对新技术的投资。几乎可以肯定的是，有些复杂问题会导致2009年12月的哥本哈根会议无法达成协议，但目前这些问题为数很少。相反，哥本哈根会议能出台一个过渡性的框架，以维持进程，到2010年达成一揽子协议。该框架可以包括以下内容：
支持气候变化委员会制定的目标：到2050年，地球气温与前工业时期相比，上升不应超过℃。二氧化碳当量年排放必须在2015年达到峰值，在2050年前减少50％—85％。
要求各国立法限制2015年的年排放：这样一种责任规定即便不具备国际约束力，也可以对市场发出信号，使之改变投资方式，并有可能推动向高能效技术的转型。
在综合协议中建立碳定价“最佳模式”：综合协议中的最佳模式应建立几个目标。价格长期稳定，而不是短期波动，能为投资人建立信心，从而革新技术、改变消费模式。任何价格机制都要有短期安全阀或者价格控制机制，以便对极端经济紧缩进行补偿，就好像是需要有一定的灵活度来调整短期利率一样。应该在投资影响最大的地方采取投资激励措施。例如，因为欧洲和日本已经在能效领域进行了大量投资，所以累积性投资在这些经济体中所能产生的作用不如在中国和印度产生的作用大。如果排放目标抑制增长，那么可以通过时间增量逐渐实现“共同但有区别的”责任，这样既能保持共同的全球政策框架，又能在遵守规则的时限上允许灵活。
尽管排放控制轨道应该被整合到一个综合性的条约中，但是我们也敦促在最终结果上保持必要的灵活，允许各国制定非正式安排。由于美国和其他国家都存在条约的国内批准程序问题（美国是参议院2/3多数通过），所以条约可能还需要进行一定的调整，以通过批准程序的政治考验，然而调整后条约有可能就会丧失其核心目标。国家之间的安排不需要通过批准，64但是也会在国家之间建立具有法律约束力的关系。金融行动特别工作组（Financial Action Task Force）和“二战”后成立的关贸总协定（General Agreement on Trade and Tariffs）的经验说明，国际框架的替代安排是有价值的。65各国可以就共同目标达成一致，并在本国制定执行具有约束力的法律法规去实现这些目标。在美国采取这样的办法只需要参众两院的简单多数通过，不需要参议院的2/3多数通过。
抑制气候变化（17）
核查和执行
事实上，每一个立法机构都会提出这样的问题：为了保持国家竞争力、保住工作机会，我们怎样惩罚那些没有采取相似的气候政策的国家？这个问题的前提假设是：如果在某些地方实施比较严厉的环境标准，将会降低该地的竞争力，使公司企业迁移到中国和印度，导致碳“泄漏”到环境责任意识相对淡薄的国家。出于对竞争力和碳泄漏的顾虑，已经有人提出了跨境征税的建议，即如果从那些没有实施相似环境政策的国家进口的产品中含有碳，那么就要对其征税。美国的征税目标是中国，法国的目标原本是美国。这种想法是错误的，应该避免。
美国的排放大都出现在交通和住房领域，这些部门是无法交易
的。66一般而言，在大多数制造业中，能源在总投入成本中只占到很小的一部分，因此，抬高碳的价格对总体生产成本影响不大。67至于美国进口的那些具有较高的能源和碳含量的产品，如钢铁、铝、水泥、纸和化学制品，只有不到3％来自中国。68基于上述原因，美国通过碳定价削减的排放只有不到10％会被外国排放增长所抵消，即便如此，大多数模型表明，跨境征税只能将那10％减少个百分点。69跨境征税不仅效力甚微，而且还可能违反世界贸易组织的相关规则。印度和中国会提出，按总排放计算，美国对气候变化负有更大的责任。《京都议定书》的签署方有可能利用上述措施来对付没有批准该议定书的
美国。
那么答案应该是什么？我们在第三章中提出了建议，即要针对守约方式进行谈判。如果任何一个国家单方面实施了惩罚，就会产生报复风险，从而可能削弱整个机制的规制力。各国需要了解惩罚的范畴，以及惩罚实施的方式，要决定是否愿意接受达成外部判决所需要的
审查。
自下而上的守约压力也同样重要，可以迫使公司企业先减少排放，才能参与市场竞争或者获得政府合同。要对碳定价进行规则管理，报告标准非常重要，关系到排放责任的落实和排放交易体系的成败。就可接受的排放水平制定明确的标准，就会迫使国家和企业提高透明度，使投资者能够对各公司的碳排放进行比较，从而加强市场激励机制、提高能效。
国际标准化组织（International Organization for Standardization，简称标准化组织或ISO）为温室气体排放的核算和核查建立了标准，工作取得了长足进展。2006年，标准化组织出版了14064系列标准，作为第一套国际通行的测量温室气体排放的工具。围绕这些标准的国际共识不断加强。70该标准获得了《气候变化框架公约》和气候变化委员会的支持，被全球的企业、政府和地区机构广泛采纳；而且还大大增加了企业和国家对碳排放情况的发布。71
包括联合国在内的公共和私营部门都可以继续利用并扩展上述ISO标准。商界可制定一些激励机制，使其将上述标准与商业战略相结合，以便在能效方面战胜竞争者，并宣传自己取得的成绩。企业可以达成伙伴关系协议，并且对那些遵守ISO14064系列标准的其他公司给予优惠待遇。国家可以通过ISO14064系列标准，并以条例的形式将其规定为企业必须遵守的标准，在公司之间建立相似的实践和报告制度。为了争取防务合同、多边发展银行的合同和其他国家出资的采购项目，公司企业将不得不遵守ISO14064标准。
抑制气候变化（18）
《气候变化框架公约》可以进行进一步的独立审查，将年会上的回顾报告制度化，该报告将指出哪些国家有效实施了ISO标准。《气候变化框架公约》可以利用这样的场合高调表扬和曝光各国表现最好和最差的企业。类似发展银行和联合国这样的组织可以将上述做法纳入到它们的采购规定中，要求公司必须获得ISO认证才能获得合同。更有力度的做法是，在下一轮贸易谈判中，可以将ISO气候行为标准通过谈判写入世界贸易组织的政府采购规则中。
结？论
气候变化涉及科学、技术、经济学、政治和国际关系，没有比之难度更大、风险更高的问题了。而其解决方案也将非常复杂，这是在所难免的。解决方案将包括多重制度和政策，并且可以预见的是，随着时间的推移，问题和解决方案都必然发生变化，因为好的政策有助于推动技术创新，从而开辟了新的可能性。逻辑告诉我们，事情理应如此——在一个复杂的世界里，复杂问题的解决方案一定是不断变
化的。
气候变化框架要成功建立起来，必然要经历一些考验。第一个考验是要推行相关政策，推动创新和投资。第二个考验是将大国和新兴国家联合起来，因为到2030年这两类国家的碳排放将占到总体碳排放的近90％。72这就要求在实施影响经济增长的碳定价政策之前，要给新兴经济体一些时间。根据我们的判断，现在最好的方式是推动16国集团朝着上述共同目标前进，而不是强推一些中国和印度会拒绝的目标。最后的考验是如何利用私人资本、技术和分析能力。在1945年，国际体系中大多数的行为体都是国家，而现在我们有了一群包括国家、地区、营利和非营利集团等在内的行为体。大多数资源和能力都不是掌握在政府手里，私营部门必须不断给政府施加压力，促使其改进
政策。
下一章我们将重点讨论核安全问题，气候变化和能源利用政策已经迫使很多国家在开发民用核项目。如果气候政策不与核安全协调起来，在一个领域取得的进展就有可能制造出新的扩散风险。16国集团将再次扮演关键角色，一方面就核安全政策达成共识，另一方面保证同样的一群行为体解决跨议题的联系问题，这些议题无法相互孤立，必须同时考虑。
在气候变化和核安全问题上，美国采取何种政策至关重要。要实现集体参与，各国必须确立一个共同信念，相信大家都会过得更好。要定下这个调子，美国不能只唱高调，而是必须在实际行动中发挥领导作用。如果奥巴马总统能够超越短期的不确定性，看得更长远一些，就会发现积极的气候政策有助于修复美国的国际形象，并加强美国的能源安全。
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第二个核时代（1）
我们已经进入第二个核时代。1在第一个核时代来临之际，《不扩散核武器条约》（简称《不扩散条约》）的缔造者们相信，在和平使用核技术和利用核技术制造武器之间可以建立一座防火墙。但是，20世纪80年代的伊拉克和最近的朝鲜和伊朗证明这个看法是错误的。在第一个核时代，扩散只是国家面临的问题。40年前，没有人认为恐怖分子可以获得核弹，也没有人认为核武器材料和技术的销售会成为非国家行为体的商机。
在第一个核时代，核能似乎是大有希望的资源，但是出于安全和环境考虑，它从未成为首要的能源来源。在第二个核时代，对全球变暖的关注和国际石油和天然气市场的大幅波动，使得人们对核能的需求复苏。近30个国家已经宣布要建设用于和平目的核项目。2
在第一个核时代，核弹是有核国家相互威慑的武器；在第二个核时代，核武器国家的军事参谋正在认真考虑，应该制定怎样的原则，使得核武器可以“被用到”反恐战争中。3在第一个核时代，美苏冷战限制了对核弹的需求；在第二个核时代，地区和全球不安全使一些人对核弹产生了新的兴趣，有人认为，未来我们有可能会看到以中东为中心的大型核扩散。在第一个核时代，专家们默认，如果美国和苏联进行裁军，其他国家也会照办。但是，现在情况就不是那么明朗了。有核国家，例如，印度、巴基斯坦和以色列，都面临着所在地区不安全的复杂局势。如果它们弃核，那么什么样的国际机制能够保障它们的安全呢？4
阻止核武器扩散，这是负责任主权面临的最重大考验。《不扩散条约》是40多年前签署的，它制定了一些关键的行为标准，负责任的国家在处理核技术时应遵照执行。如今，能激活这些标准的共识已经有所退化。未来不扩散机制的健康发展首先有赖于如何重建共识。但是，仅有共识还不够。我们要制定新的责任标准，使不扩散机制适应21世纪的要求。
《不扩散条约》的效力取决于在三个问题上达成协定。第一，拥有核武器的国家要达成集体协定，不将核武器扩散到其他国家去，而且还要提供相关安全保障。第二，不发展核武器、履行《不扩散条约》义务的国家有权和平利用核技术。第三，在签署《不扩散条约》时已经拥有核武器的国家达成协议，切实采取裁军行动。
在条约签署后的头30年里，不扩散机制有效地减少了国家对于核武器的需求，也对制造核武器所必需的原材料供应进行了限制。自冷战结束以来，该机制日益弱化，在推动核武器国家进行裁军方面，有效性大打折扣。20世纪90年代，无核武器国家已经感到非常失望，认为原有的条约方案不公平；它们也很愤怒，认为核武器国家在兑现承诺方面行动迟缓。这种失望和愤怒的情绪不断强化，削弱了讨价还价过程的潜力和阻止核武器扩散的国际努力。但是，在原有共识已经破裂的时候，成员国不应减少投入，而是要加大投入，付出更大的努力去阻止核材料、技术和武器的扩散。
尽管建立有效的核不扩散机制是美国的重大利益之所在，但是在过去七年里，美国采取的政策削弱了防止核武器扩散的全球共识，弱化了现有机制。虽然布什政府有所创新，制造了防扩散的新工具，例如2003年的《扩散安全倡议》（Proliferation Security Initiative），但是却对履行自己的裁军承诺毫无兴趣。布什政府制定了一些重大决策，包括拒绝履行《反弹道导弹条约》（Antiballistic Missile Treaty）和早前对裁军的承诺、探讨制造新的短程弹头的可能性、将预防性战争和强制性政权更迭作为国家战略等，与此同时还不断发出要使用核武器的威胁。这些决策动摇了禁用上述武器的禁忌，损害了美国的全球领导地位和国际安全保障者角色。同时，美国和俄罗斯关系的冷却使得两国是否会履行双边裁军承诺成了一个问题。
第二个核时代（2）
奥巴马总统必须做出决定，如何重建全球不扩散共识，并强化其机制。美国需要在武器控制问题上重新与俄罗斯进行接触，并就如何避免新一轮核武器和核技术竞赛与中国展开谈判。奥巴马政府必须与其他国家合作，提供激励机制，使相关国家放弃裂变材料的浓缩活动。美国领导人必须与其他国家的领导人合作，使不扩散机制能够迎接第二个核时代的挑战。只有美国发挥表率作用，恢复裁军议程并大规模削减自己的核武器，上述建议才具有可行性。
认识威胁
世界各国政府和人民对于核威胁的认知有着很大差异。美国政府之所以将核扩散当作是非常紧急的威胁来应对，原因之一就是恐怖分子有可能获得核武器。我们已经在二战期间的长崎和广岛看到，即便是一颗简易的核弹也有可能造成巨大破坏。核弹袭击会使数十万人丧生，对于国际贸易和金融、全球经济增长，以及环境造成毁灭性的
破坏。
然而，世界上有些地区却认为核恐怖主义是虚构的故事。非洲和拉美一些国家认为核恐怖主义是对美国和欧洲的威胁，而不是对自己国家的威胁。一些外国官员甚至认为美国捏造了核恐怖主义威胁，以便为自己追求全球霸权的行为正名。5
不过，大多数国家都同意，核武器、技术和材料的扩散，对国际和平与安全构成了严重威胁。恐怖主义还仅仅只是我们面临的灾难性威胁之一，除此之外，拥有核武器的国家越多，发生战略误判、意外使用或故意使用核武器的可能性就越大。首次获得核武器的国家缺乏可靠的指挥和控制程序，因此使用核武器的可能性大大增加。6一个国家获得了核武器就可能打破地区安全平衡，促使地区内的竞争者争相效仿。在中东和海湾地区，这种情形最有可能发生，也最危险，如果伊朗研制出核武器，情况将尤为严重。
另外一些国家认为核武器本身就是现实的威胁，要求有核武器的国家开展大规模减裁行动。但是，这其中有一些国家又是受益于有核武器的国家提供的所谓的“核保护伞”的，它们建议在开展核减裁行动时，必须与30多个无核武器的国家进行协调。这些国家可能支持裁军议程，但是裁军的规模、性质和步骤可能会影响它们的安全观和安全政策。7例如，日本就依赖于美国核安全伞的保护。如果美国不同日本进行协调就展开减裁行动，那么日本领导人就有可能决定对日本的核政策重新进行评估，尤其是在拆除朝鲜的核项目和核武器问题上出现模糊的时候。
如果个人、公司或者政府有能力、有意愿向渴望得到核武器的国家或非国家行为体出售核材料或核技术，那么这种能力或意愿就构成了严重威胁。8巨大的全球贸易量、技术和材料的双重用途、很多国家出口控制机制的可失控性、贸易中心规制不力，以及扩散者颇具创意的使用前方公司和错误的终端用户证书等，这些因素都构成了重大挑战，使得我们很难发现隐藏于合法活动中的罪恶。我们已经看到，它们是如何轻而易举地绕开控制链和国际安全保障机制的。巴基斯坦工程师卡恩（）的网络表明，一个扩散分子如果打定了主意，又有了畅通的渠道和联络人，以及对国际体系的深入了解，就能绕过权威机构。9一个规模如此庞大的隐蔽网络居然没有被发现，尽管类似情况看起来不太可能再度出现，但是局部贸易网络还是有可能存活下去的。
第二个核时代（3）
矿物燃料价格居高不下、能源供应国和运输通道存在风险、为应对气候变化采取了新的政策（如碳定价问题），这些都可能加速民用核能的开发，从而加大扩散风险。出于经济、环境和安全原因，我们应该期待更多的国家将核电纳入到它们的电能构成中。但是这种做法的安全性能得到保证吗？一些开发民用核项目的国家也许会忍不住要去掌控燃料周期各个方面的情况。一旦走到这一步，距离制造核武器就不远了，这是非常危险的。
越来越多的国家拥有技术能力，可以制造适用于核武器的裂变材料。尽管目前还没有证据表明具有核潜能的国家想要开发核武器项目，但是国家的意图不是固定的，是很容易发生变化的，很难预测。如果一个无核国家，比如伊朗，发展了核武能力，那么就会产生严重的多米诺效应。因为其他国家，如沙特*、约旦和埃及，就会重新考虑本国是否应该发展核武器。
2008年，世界上有9个国家拥有核武器，有60个国家拥有某种形式的核能力。在这60个国家中，只有12个国家能够浓缩铀，并进行铀的商业化生产。10设想一下，如果发展中国家谋求能源自给自足，采用无碳的核技术来发电，生产浓缩铀的国家数量由此增加一倍或者两倍，那么情况会怎样？因此，我们现在就需要加倍努力，在危机爆发之前，加强民用核能和核武项目之间的防火墙。
负责任主权与防扩散工具
尽管世界各国人民对于核武器所构成的威胁有着不同的认识，但是对于负责任主权应该在核问题上采取何种行动，人们的看法还是相当一致的。《不扩散条约》几乎是一个全球性的条约——192个联合国成员国中有188个签署了这个条约。印度、以色列和巴基斯坦都是核武器国家，但是都没有加入；朝鲜在被发现有违约行为时退出了该条约。下面列举了《不扩散条约》签署国的主要条约义务。
《不扩散条约》签署国的主要条约义务
第一条
每个有核武器的缔约国承诺不直接或不间接向任何接受国转让核武器或其他核爆炸装置或对这种武器或爆炸装置的控制权；并不以任何方式协助、鼓励或引导任何无核武器国家制造或以其他方式取得核武器或其他核爆炸装置或对这种武器或爆炸装置的控制权。
第二条
每个无核武器的缔约国承诺不直接或间接从任何让与国接受核武器或其他核爆炸装置或对这种武器或爆炸装置的控制权的转让；不制造或以其他方式取得核武器或其他核爆炸装置；也不寻求或接受在制造核武器或其他核爆炸装置方面的任何协助。
第三条
1．每个无核武器的缔约国承诺接受按照国际原子能机构规约及该机构的保障制度与该机构谈判缔结的协定中所规定的各项保障措施，其目的专为核查本国根据本条约所承担的义务的履行情况，以防止将核能从和平用途转用于核武器或其他核爆炸装置。
2．每个缔约国承诺不将（a）原料或特殊裂变物质，或（b）特别为处理、使用或生产特殊裂变物质而设计或配备的设备或材料，提供给任何无核武器国家，以用于和平的目的，除非这种原料或特殊裂变物质受本条所要求的各种保障措施的约束。
第四条
1．本条约的任何规定不得解释为影响所有缔约国不受歧视地并按照本条约第一条及第二条的规定开展为和平目的而研究、生产和使用核能的不容剥夺的权利。
第二个核时代（4）
2．所有缔约国承诺促进并有权参加在最大可能范围内为和平利用核能而交换设备、材料和科学技术情报。有条件参加这种交换的各缔约国还应单独地或会同其他国家或国际组织，在进一步发展为和平目的而应用核能方面，特别是在无核武器的各缔约国领土上发展为和平目的应用核能方面，进行合作以作出贡献，对于世界上发展中地区的需要应给予应有的考虑。
第六条
每个缔约国承诺就及早停止核军备竞赛和核裁军方面的有效措施，以及就一项在严格和有效国际监督下的全面彻底裁军条约，真诚地进行谈判。
通过“集体保障（collective reassurance）”过程，《不扩散条约》一方面力图压低对核武器的需求，另一方面控制制造核武器所必需的材料供应。不扩散机制要起作用，首先各国要履行不扩散和裁军义务。如果各方都相信欺骗者会被发现并会受到适当处理，那么这个体系运作起来才会更有效。此外，如果国家按承诺进行裁军并且将裁军的成果展示出来，那么就会给无核国家提供额外的激励，使它们有理由不去谋求核武器。
要实施集体保障，就要采取有力的核查措施。因为核查依赖于国家遵守条约的意愿，所以欺骗行为是可能的。如果各国都认为这个体系正在走向失败，某些国家不可信，那么该体系就会受损；随着各国对该体系逐渐失去信心，它们就会考虑替代选择，并冒险破坏这个
机制。
不扩散机制的关键核查单位是国际原子能机构。11它是一个独立运作的国际组织，通过特殊的协议与联合国体系联系起来。国际原子能机构的任务是促进和平开发核能，并防止核能被用于武器制造。国际原子能机构执行任务的基本工具是通过《保障监督协定》建立起来的民用核材料监控和观测体系，这些协定是各国和国际原子能机构通过正式谈判达成的。在《不扩散条约》机制下被指定为“无核武器国家”的要在签署《不扩散条约》180天内，与国际原子能机构达成《保障监督协定》。（对于核武器国家则有不同的安排，对其民用核项目的核查以自愿的方式进行。）
演变中的责任标准
自1970年《不扩散条约》签署以来，核领域的国家责任标准在不断发展。20世纪90年代，对国际原子能机构的批评声浪很大，批评者认为它没能发现伊拉克在20世纪80年代秘密进行的大量核项目。尽管国际原子能机构进行了监控，但是伊拉克还是能够利用没有向国际原子能机构申报的设施秘密实施核武器项目。1991年海湾战争后，检查团发现了一些证据，这些证据表明，伊拉克就快要造出核武器了。
这一事件使得保障监督机制得以大大加强。1992年，国际原子能机构的政策制定集团——理事会（Board of Governors）——再次确认保障监督协定的目标是发现并阻止核材料的转移使用，即从“和平的核活动到制造核武器，或者其他核爆炸装置，或者用于不为人知的目的”。理事会强调该协定不仅适用于“国家申报的核材料”，也适用于“任何应该申报并受制于保障监督的核材料（和活动）”。1997年，理事会通过了一个针对保障监督协定的《附加议定书》（Additional Protocol）范本，以加强国际原子能机构的调查能力。有85个国家签署并批准了《附加议定书》，31个国家签署但未批准。但是这样的政策变化却没有获得相应的资源投入。直到2003年，国际原子能机构的核查经费才有所增加，但也只不过增长了10％左右。12
第二个核时代（5）
在国际原子能机构权限以外的领域，其他组织采取了一些行动，防止核技术的跨境转让。相关工作早在1971年就开始了，当时核技术供应国成立了�
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