剑桥美国经济史-第20部分

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l　Bank）（大通曼哈顿银行的前身）都是这个领域的佼佼者。数目众多的储蓄者使银行以及其成员单位出售证券变得很容易，从而赢得了参与承销联合企业证券的机会。到20年代结束时，许多作为货币中心的银行以及其成员单位都从事各种模型的证券的包销、直销以及交易业务。
　　商业银行也对其他金融中介提出挑战。一战爆发前，银行业最重要的直接竞争者是国家特许的信托公司，信托公司是同时从事银行服务和财产信托服务的公司。《联邦储备法》及其修正案对国家银行实施相似的管制，并赋予相似的从事信托服务的权力。定期储蓄准备金要求的降低，使商业银行具备了与信托公司和储蓄银行竞争定期储蓄的能力。互助储蓄银行（mutual　savings　banks）曾经对自身拥有的对小储蓄者提供服务的特殊机会沾沾自喜，现在却看到自己的客户被竞争对手吸引走了。到1929年，互助储蓄银行的资产份额只是其1900年资产份额的1/2。

第13章　　　　20世纪的银行业和金融（3）
20世纪20年代，无论成功还是失败都推动了银行业的合并过程。限制设立分支机构的法律以及非常低的最小资本金要求，造就了由大批与当地社团相联系的、缺乏多样性的小银行组成的银行业。1921年，商业银行有29　018家，到1929年，这一数字下降到23　695。这其中有近乎1/3是银行界兼并和整合的结果，而剩下的2/3则是小银行效益极度低下的结果。1914年以前，银行破产对整个银行领域带来的冲击很小，第一次世界大战以后，这一冲击力增加了5倍（见图）。农村的国有银行在战时繁荣期间将大量贷款投向房地产。购房抵押债务的价值与农产品价格同时上涨了250％。八大国有储蓄保险基金采取的不正当激励措施鼓励了风险贷款行为，进一步恶化了国有银行的境遇。1921年农产品价格下跌到战前水平，使为债务苦恼的农民雪上加霜。农民抵押品的价格大幅上升，在1926年达到了顶点，这导致976家银行破产，创下了银行破产的历史纪录。这些破产的银行绝大多数都是国有非成员银行，主要集中在中西部、南部山区各州，主要是单一办事处的小银行占主导地位。
　　由于担心抵押率太高和期限太短会损害农民的利益并阻止佃农成为所有者，国会在1916年通过了《联邦农业贷款法》（the　Federal　Farm　Loan　Act），将更多的长期贷款借给农民。《联邦农业贷款法》仿照联邦储备体系，设立了12个联邦地产银行（the　Federal　Land　banks）。每个地产银行能够自己发行债券来筹资，但这些债券要得到当地的全国农业贷款协会（National　Farm　Credit　Associations）提供的农产品抵押物的担保，而全国农业贷款协会也是在地产银行的赞助下形成的。除了这些银行外，私人拥有和管理的股份合作制地产银行（Joint　Stock　Land　banks）也由联邦农业贷款委员会（the　Federal　Farm　Loan　Board）批准成立，并被赋予出售免税证券的特权。农业问题也促使1923年通过了《农业信贷法》（Agricultural　Credits　Act），这促成了联邦中介贷款银行（Federal　Intermediate　Credit　banks）的建立。地产银行和中介贷款银行都被允许向商业银行和农业合作组织贷款，并出售由农业票据担保的债券。
　　联邦政府介入农业金融并没有减轻农民的现实困境，但是这确实扩大了对分期偿还的长期农业抵押品的运用。与现存贷款相比，地产银行提供的抵押品期限超过了40年，并且利率相同，而现存的贷款一般期限不到5年，且执行不同的利率。就像商业银行改革的效果一样，联邦政府对农业银行的干预不一定改变了现存机构的运作方式，但是弥补了它们的一些很明显的缺陷。
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证券业的繁荣时期（1）
从19世纪晚期开始，商业贷款从短期变为长期，20世纪20年代这一改变加快了速度。第一次世界大战期间，资本发行委员会（Capital　Issues　mittee）限制了新的企业债券和地方政府债券的流通。一旦放松了管制，每年发行的新证券平均超过了2亿美元，1929年这一数字上升至8亿美元，达到顶点。老的公司、新的企业、公用事业、国家以及州政府都是国内证券最为重要的发行者。虽然发行的债券、票据和优先股增多了，但普通股票的增长更快，到1929年时，其在新发行的证券中所占的份额超出了一半。正是随着普通股票市场的繁荣，才有了经济发展，向市场发行新证券的成本也才能下降。
　　虽然1929年的投资所达到了3　000家左右，控制初级市场的只是五六家运转良好的公司。为了应付巨大的发行量，这些公司将保险企业组成辛迪加，以购买新的债券和股票。由于承销辛迪加有风险，要求成员具有足够强的实力可以承担较大的冒险行为。不久，国家立法机构开始出台法律规范保险公司的行为，投资银行被迫调整其证券承销辛迪加的结构。它们是理想的联合成员，有稳定的资金流量，不受即时需求的制约。相比而言，商业银行不能参与任何股权联合，商业银行和信托公司的规模受到设立分支机构限制的制约。互助人寿保险公司、公平人寿保险公司以及纽约人寿保险公司都是这一行业的巨头，它们的保单销售在整个人寿保险销售中所占份额达到一半。这些保险公司主动与顶级的投资银行联姻，以获取贷款和其他帮助。由于抗议对保险公司控制的斗争，纽约于1905年进行的阿姆斯特朗调查案（Armstrong　investigation）谴责了金融企业之间互相联合获利的行为。次年立法机构通过了一项改革法案，其大部分内容被19个州采纳。纽约州的法律禁止人寿保险公司承销证券，并命令其卖出它们手中的股票。由于人寿保险公司现在被排除在保险业以外，投资银行被迫扩大它们辛迪加的规模，缩短其持续期（duration），并且吸收更多的银行和信托公司加入。
　　对新兴行业的融资为那些位于中西部和西部的、发展不成熟的投资银行以及商业银行的证券附属机构提供了向那些成熟的东部银行机构挑战的机会。这些成熟的证券机构，包括摩根公司（Morgan　&　Co。）、库恩·洛布公司（Kuhn，　Loeb　&　Co。）等，缺乏有远见的销售策略，与一些外行客户合作，并经常把主要精力放在与公司业务无关的事情上。这样，它们就将一个日益增长的市场拱手让给了新企业去开发，这些新企业建立了零售商业网以支持它们的投资银行业务。新的企业还采取批量市场技术，通过广告和直接邮送的方式推行小面额的证券。
　　对于一些投资银行、券商以及证券附属机构而言，关注的重点在于小投资者。在有限的既定资源下，并非所有的小投资者都能够充分地将其证券组合多样化。投资信托公司能消除这一局限性。第一家投资信托公司成立于1893年，但它们刚开始增长很慢，1921年才达到40家，然而到1929年却猛增到770家，财产超过了70亿美元。在投资银行、商业银行以及私营管理者的指导下，投资信托公司在很大程度上被建成封闭式互助基金的样式。就投资而言，有些是固定信托，即证券组合在开始时就被确定的信托，而有些是管理信托，即由受托者控制证券组合的信托。
　　证券在面向广大公众销售时，经常有很多“黑幕”，这滋生了诈骗行为。1911年第一部证券法规《蓝天法》（Blue　Sky　Law）出台了，此法首先被堪萨斯州采纳。要求在国内发行和售卖任何证券必须先得到国家银行特派员的批准。在接下来的20年里，许多州遵循了这一先例。有些州要求将即将发行的证券提交给某一机构进行资格审查，还有些州要求对发行的证券进行公告，并要求交易商登记注册。尽管这一法律是针对“不可信任”（fly　by　night）的券商，但其背后的主要推动者是那些小银行，它们希望限制本州以外证券公司的竞争。但是由于大多数州几乎不干预证券市场，《蓝天法》对证券销售的影响非常有限。　电子书　分享网站

证券业的繁荣时期（2）
在繁荣的二级市场，纽约股票交易所（the　New　York　Stock　Exchange，NYSE）仍然是最重要的交易商，但是那些排他性和限制性不那么强的交易商也受益匪浅。纽约股票场外交易市场（the　New　York　Curb　Market）的股票名单、交易规模和自动收报机数量的增长要比场内的快得多，　1921年，纽约股票场外交易市场也被纳入了场内交易市场。到了1923年，纽约股票交易所自动收报机服务在奥马哈停止，这给其他证券交易机构和公司提供了一个竞争机会。券商对当地市场的分支机构和代理机构提供内部的电报服务，这加强了其与当地市场的进一步联系。这种扩张有助于提高小的投资者进入二级市场的机会以及它们购买证券的兴趣。
　　改革的保险业
　　尽管受到国家法规的制约，保险仍然是一个充满活力的部门。20世纪的前30年，保险公司拥有的资产差不多是同期商业银行的2倍。保险行业业绩最为突出的是人寿保险公司。保单的销售额从1920年的6　500万美元增加到1929年的亿美元，带来了大量的资金流入，从而推动了保险行业的扩大。尽管普通人寿保险公司的保单销售总额增长了2倍多，面向集团和工业销售的保单增长得更快。就像其他金融中介一样，20世纪20年代人寿保险公司主要面向中等工薪阶层开展业务，这促进了新型保单的发展。两家最大的公司——美国大都会保险公司和保诚保险公司（Prudential）都是由工业保险公司起家的，当时它们每周挨家挨户推销人寿保险以获取微薄的保险费。保单不再仅仅作为一种单纯的保险品被售卖，而是私人投资项目的一部分。
　　阿姆斯特朗调查案以及随后出台的带有惩罚性的国家法律强迫一些主要的保险公司中断与投资银行之间的连锁关系，并强迫保险公司甩卖手中的股票和中止销售延期分红（即半集资联合养老金，semi　tontine）的保单。大公司收缩规模降低了保险行业的集中度，规模最大的9家公司的销售额占总销售额的一半。保险公司的投资集中在铁路债券、市政债券、不动产抵押以及保单贷款上。抵押品代替债券，成为最重要的资产，成为证券组合构成的最为显著的改变。到1926年城市抵押品开始占据主要地位，而在此之前，农业贷款是主要的抵押形式。
　　抵押借款和分期付款信贷
　　20世纪20年代，想要购买家居和耐用消费品的家庭增加了长期借款。不仅家庭贷款的规模和份额上升了，而且贷款结构也发生了改变。那些传统的、缺乏活力的贷方机构被新的金融中介所取代。
　　抵押借款是最主要的家庭融资方式，　1923—1929年间，家庭抵押借款额占家庭总借款额的61％。城市不动产贷款机构之所以成为充满活力的部门，主要是因为人们经历了从愿意租住房屋到愿意拥有房产这一长期变化过程，同时也离不开战后经济繁荣的刺激。传统的抵押借款大多由开发商、当地投资商、家庭和朋友提供。1920年，仅有一半的不动产借款是通过金融中介进行。这时市场的主要特征是贷款期限较短，利率只是市场价格的1/3到1/2。大多数贷款，甚至由贷方机构提供的贷款也不采取分期清偿的方式，全部本金都是到期一次性偿付的。而各州对建筑贷款协会或者储蓄贷款协会的限制较少，这些协会不受上述规定的制约。它们将小的储蓄存款集中起来，形成对储蓄成员分期支付的抵押贷款。贷款期限也延长了，可达到12年，占资产总值的60％～75％。这些储蓄机构以及保险公司赢得了银行占有的市场份额，不过保险公司没有储蓄机构的扩张力度大。到1929年，在居民抵押借款中，有40％来自12　342家储蓄贷款协会的贷款，促使非机构的贷款份额降到市场总贷款额的40％。
　　商业抵押借款和居民抵押借款的证券化开始于20世纪20年代，促进了城市建筑的繁荣。这主要得益于两项创新。（1）房契和抵押担保公司对那些它们发起并为之提供服务的贷款筹措活动的参与者颁发证明书，表明违约风险由它们填写的保险单承担。（2）针对单一商业抵押借款形式，发行了不动产抵押债券。这些债券最初是银行对已竣工建筑的贷款的证券化，但是后来也为开始阶段的建筑提供资金。　txt小说上传分享

证券业的繁荣时期（3）
一战以后，家庭支出转向大件耐用品。在总的家庭支出中，耐用品的份额翻了一番，达到8％。对汽车需求的增加是家庭支出发生剧烈变化的最主要因素，另外对家用电器需求的增加有一定的影响，不提供抵押的消费信贷在战前增长很慢，但战后也翻了两番。尽管银行对为消费者提供信贷的制造商和零售商提供短期贷款，但银行并不愿意为消费者融资。大部分家庭的分期付款信贷是由销售贷款公司（sales　finance　pany）提供的，他们从销售商那里购买零售期货合同（retail　time　sales　contracts）。10年间，销售贷款公司的数目就从不到100家增加到1　000多家。到1929年，在总额为11亿美元的分期付款信贷市场，销售贷款公司占了40％的份额，而商业银行所占的份额仅仅为5％。
　　就在一战前夕，汽车交易商的融资中出现了重要的创新。大多数银行拒绝为汽车存货者提供资金，因为它们对支持消费行为和那些特许权有可能在短期内被取消的不值得信任的交易商持谨慎态度。而且，银行不能在联邦储备银行的贴现窗口使用分期付款票据。制造商只好与那些能承担特许交易商的存货贷款和零售合同的财务公司建立商业关系或者签订合同。通用汽车承兑公司（通用汽车的子公司）、商业贷款公司（与克莱斯勒公司有合约关系）、商业贷款投资公司（与各种汽车制造商有合约关系）以及一般贷款公司（福特公司的子公司）都是这一业务领域的佼佼者。
　　金融一体化及其脆弱性
　　从一战结束到1929年，国内金融部门的超常规发展反映了经济的新型特征，最重要的是反映了对长期贷款的需要。为了服务于家庭和企业，所有金融行业的领头企业都力图在法律限制的框架内扩大金融服务的范围。
　　虽然城市地区的金融中介变得更为完善，效率也得到很大提高，但国内金融市场仍没有达到一体化的程度。19世纪金融市场的一个显著特征是地区间利率差异较大。一战结束以后，初级商业贷款、同业贷款、股票质押贷款以及货物收据质押贷款的利率水平逐渐接近，但是地区差异仍然存在，这表明地方银行家在贷款市场获得了一定的租金。虽然有证据表明，风险可以解释利率差异，但是，即使具有相同担保的贷款——即自由债券，其利率也存在差异，这意味着风险并非唯一的解释因素。
　　新的联邦机构可能推动了这些进步。联邦储备体系的贴现操作是银行贷款的源泉，这种贷款保证了即使在最艰难时期的资金流动性，在整个国家范围内联邦储备地产银行支付的利率也几乎相同。如果国家的金融市场没有完全一体化，那么部分原因要归咎于联邦储备体系对银行系统结构改革的失败。另外，条块分割的银行业和对竞争的限制也可能是阻碍一体化进程的因素，它们削弱了金融系统承受经济冲击的能力。联邦储备体系努力缓和周期性的利率变动以保护金融系统，但是由于对缺乏多样性的小的金融机构的维护，这一努力的潜在效果大打折扣。由于随后没有再进行改革，20世纪20年代银行的纷纷破产成为20世纪30年代金融体系崩溃的预兆。
　　金融体系的崩溃，1929—1933年
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1929年股票市场的冲击（1）
1928年年初股票价格开始大幅度上升。从1928年3月价格上涨开始到1929年9月价格达到顶点，道琼斯工业指数表示的证券总值几乎翻了一番（见图）。价格上涨的股票大多数分布在工业、公用事业以及银行领域，这些领域的活动集中在新成立的企业，而小企业的股票和铁路股票几乎没有上涨的迹象。股票价格的持续上扬将资金从其他市场吸走，包括商业票据市场和外国债券市场。
　　当时的一些观察人士认为股票价格的上涨是由于新技术的采纳、管理水平的提高以及经济规模的扩大和收入的提高，这是新时代即将来临的迹象。华尔街甚至白宫都充满着乐观气息。约翰·肯尼斯·加尔布雷思（John　Kenneth　Galbraith）在其经典名著《大崩盘》（the　Great　Crash）中认为这种繁荣景象是一种狂热症状，即在大众投资者的非理性乐观情绪下膨胀的市场泡沫。有关大萧条的主流观点认为，价格的持续上涨必然显示出非理性。但是有些历史学家也论证说，收入的增加是股票价格攀升的前提保证。尽管这样，仍然有一些令人吃惊的混乱局面表明存在着泡沫。例如私人投资者情愿巨额投资购买封闭式基金。另外，银行和券商在进行股票质押贷款时，要求更高的利率，对初始的保证金要求也提高了，这表明他们也意识到股票投资的风险是不断加大的。
　　美联储并没有太多疑问，它认为是投机驱动了繁荣，而不是真实的经济增长，为此它寻求办法抑制投机行为。1928年1月，在股票市场开始上涨之前，美联储实施了紧缩性货币政策来控制黄金流出美国。然后在1929年2月，美联储引导成员银行限制“投机性”贷款——即给券商的贷款。为了响应纽约联储的要求，联邦储备委员会允许银行在8月9日将贴现率从5％提高到6％。
　　联邦储备银行的紧缩性政策，连同夏季末开始的经济衰退打击了市场信心。道琼斯工业平均指数从9月3日的顶点一路下跌。随着证券交易规模的上升，经纪公司陷入危机，对保证金要求的变动也更为频繁，订单开始远远跟不上需求。当投资者无法得知自身的资金头寸去向时，恐慌性售卖活动就随之产生了。股票价格在10月24日这个黑色的星期四和10月29日这个黑色的星期二直线下降。当城市外围的银行和贷款机构开始回收给券商的贷款时，金融危机就会扩散。为了解决危机，纽约联邦储备银行不得不逐步打破其政策原则，进行公开市场购买，鼓励成员银行自由借款并为股票经纪公司提供贷款。
　　联邦储备银行采取的及时措施，保证了冲击造成的直接影响仅仅限于股市。联邦储备委员会对纽约联邦储备银行越级发号施令的做法非常生气，对此进行谴责，并坚持实施紧缩性货币政策。联邦储备委员会对紧缩性政策的坚持被认为是美国经济一步步陷入衰退的罪魁祸首，这种衰退反映在股市的长期下降趋势上（见图）。
　　联邦储备政策和银行破产
　　1929—1933年间的经济衰退在美国历史上是史无前例的，这次衰退导致金融系统陷入整体崩溃的边缘。联邦储备委员会采取的出乎意料的紧缩性货币政策，非但没有起到缓冲效果，反而加剧了经济的衰退形势，始于1929年的经济衰退到1933年演变成大萧条。实际国民收入下降了31％，价格水平下降了1/3（见图），失业率高达20％以上。当金融机构出现困难，而联邦储备委员会又没有发挥最后贷款人的责任时，流动性挤兑就出现了。
　　20世纪20年代时，家庭的融资借款者地位加强。经济紧缩使他们的收入缩水，同时相对于他们名义负债的实际价值而言，他们资产的市场价值也急剧下降了。公众纷纷从金融中介撤出资金，这反过来加剧了金融机构收缩向外贷款。同时，企业破产、贷款拖欠、证券违约等现象损害了金融中介的偿付能力。1933年年初，整体崩溃局面就有逼近的迹象，从金融中介撤出的资金也不得不延期偿付，但是此时金融中介已经受到长期损害，20世纪20年代曾经繁荣的金融中介业大为衰退，成千上万的金融机构被迫关闭。从总体上看，金融中介的名义资产总值在3年内缩水了近乎20％。在经济危机的时期，金融中介服务的欠缺使整个经济的萧条局面雪上加霜，这是除货币紧缩政策之外又一促使经济衰退的因素。　电子书　分享网站

1929年股票市场的冲击（2）
对经济和金融系统的命运起决定作用的是商业银行的崩溃，这场崩溃开始于1930年10月的一场银行危机。与经济中的其他衰退形式一样，农村地区的银行由于商品价格的暴跌而发生大范围的倒闭。这场银行危机的浪潮（见图）反映了拥有成千上万个脆弱的单一银行的银行系统的普遍问题，这些单一银行的贷款主要集中在狭小的地区内。11月份的时候，危机扩展到美国南部，当时卡德韦尔公司（Cardwell　and　pany）已经濒临破产。卡德韦尔公司是美国南部最大的投资银行，控制着一系列银行和保险公司。股票价格的下跌导致卡德韦尔公司不得不延期支付存款者要求撤出的资金，这使其控制的银行发生了挤兑风波，120个机构被迫关闭。1930年12月，银行业危机达到顶点，并向城市扩展。银行破产最惨重的例子是纽约的美国银行（Bank　of　United　States）。公众和银行都拼命寻求流动性，从而提高了货币利率和存款准备金率，减少了货币存量。
　　尽管在1931年初，经济显现出一些恢复的迹象，但美联储并没有采取适当措施增强这一微弱的趋势。1931年3月到6月银行系统出现了第二次危机。持续不断的通货紧缩的恶性循环使借款者违约，同时，金融机构出售资产以满足资金需求，这都削弱了金融中介的证券组合，迫使资产价格下降。新一轮的银行破产重新掀起了流动性挤兑和货币紧缩政策。尽管货币存量的下降由从欧洲输往美国的黄金那里得到了补偿，随着英国在1931年9月放弃金本位，对美元的挤兑也开始了。为应对这种局面，美联储于10月提高了贴现率。利率的提高和黄金的外流使得更多的银行倒闭，经济活动更为衰退。
　　一战前的金融危机通常发生在秋季和春季，一战后这种现象再次重演。美联储处理危机的方法的改变可能是因为1928年本杰明·斯特朗（Benjamin　Strong）的逝世。在纽约联储中，斯特朗是该集权体制的关键领导人。尽管他也关注股票市场上的投机，但因为担心紧缩性政策会引发经济衰退，他反对紧缩性货币政策。在他去世后，纽约联邦储备银行丧失了对联邦储备体系的控制权，同时丧失的还有纽约联邦储备银行关注国际形势的传统和作为中央银行的传统。美联储所支配的政策制定委员会于1930年1月解体，代替它的是公开市场政策委员会（Open　Market　Policy　mittee），公开市场政策委员会代表联邦储备体系所有成员单位银行的利益。这些银行不喜欢扩张性政策，害怕股票市场投机会再次兴起。联邦储备委员会对银行业危机的明显的漠不关心反映出一个事实：大多数破产的银行都是非成员单位。即使成员银行中有破产的银行，也只是那些规模较小、实力薄弱、对联邦储备体系影响极其有限的银行。
　　对于美联储在解决银行系统危机方面的无能为力，国会的应对措施是在1931年对美联储的贴现政策自由化，并在1932年1月创设了复兴金融公司（the　Reconstruction　Finance　Corporation）。复兴金融公司通过发行债券的方式对金融机构提供质押贷款，尽管只有那些提供合格抵押品的金融机构才能得到贷款支持，但复兴金融公司改善了银行流动性，加快了对关闭银行的储蓄者的偿付速度，从整体角度看，提高了民众对银行的信心。在国会的压力下，美联储进行了10亿美元的公开市场购买操作，这改善了银行的处境。但是，这种扩张性政策在国会休会之后被中止了。
　　1932年第四季度，银行系统遭遇了新一轮的破产浪潮，并重新出现了对流动性的紧迫需要。由于银行受到的压力增加，为保护银行免受恐慌的储蓄者的挤兑，地方银行宣布实施延期支付和休假制度。1932年10月，当大规模的恐慌席卷内华达州时，内华达州首先宣布实行银行休假制度，在新的一年来临时，恐慌的蔓延加快了速度，到1933年3月3日，有36个州被迫实行银行休假制度限制储蓄者从银行撤出资金。结果是，那些存放在货币中心银行的未被限制的储蓄被撤离的速度加快了。为了制止全国范围出现恐慌以及对美元挤提，罗斯福总统宣布全国都实行银行休假制度，暂停了黄金偿还和运输活动，并于1933年3月6日关闭了交易所。后来，国会在《紧急银行法》（the　Emergency　Bank　Act）中赋予总统至高无上的权力，该法令刚颁布，罗斯福就立即宣布，从3月11日起暂时关闭商业银行。

1929年股票市场的冲击（3）
银行危机和休假制度的实施重新整合了银行业系统。1929年6月的大风暴前，共有商业银行24　504家，储蓄总额为490亿美元。到1932年底，还剩有　17　802家商业银行，储蓄总额为360亿美元。而1933年3月15日，开业的银行只有11　878家，储蓄总额为230亿美元。加上这一年余下月份里批准的营业执照，1933年，商业银行的数目最终为14　440家，储蓄总额为330亿美元。1930—1933年间银行破产的成本大于以前各个时期。损失总计25亿美元，其中大概一半由储蓄者承担，一半由股东和其他贷款人承担。
　　收缩的机构和市场
　　比银行业遭受的打击更为严重的是储蓄贷款协会。由于不动产价格下降以及抵押借款者延期支付借款，储蓄贷款协会的资产质量恶化了。忧心忡忡的储蓄者从银行撤离资金，并存放在邮政储蓄系统的保险箱里。1929—1933年期间，邮政储蓄系统的储蓄额提高了6倍，达到商业银行总储蓄额的10％。面对这种局面，储蓄贷款协会建立了自身的现金储备，将新的抵押贷款削减了76％，与此同时商业银行也削减了50％的抵押贷款。日益严峻的紧缩形势也反映在储蓄额的下降上，储蓄贷款协会的储蓄下降了28％，商业银行的储蓄则下降了17％。
　　1931年，储蓄贷款协会发生了严重的危机，再次提出了建立联邦家庭贷款银行的需求。早在1919年，在储蓄贷款业的一再要求下，有关这一设想的计划曾经提交给国会但没有回音，如今这一计划得到了罗斯福总统的支持。尽管遭到商业银行和保险公司的强烈反对，国会还是在1932年通过了《联邦住房贷款银行法》（the　Federal　Home　Loan　Bank　Act）。联邦住房贷款银行仿效联邦储备体系，设立了12个区域性家庭贷款银行，